淺析PPP模式

胡百利

PPP模式，即公私合作，指在政府與社會資本之間，針對基礎設施、公共服務領域項目的投資、建設、運營、維護等，采取以特許經營權為主要特征，優勢互補、利益共享、風險共擔的政府與社會資本合作模式。其實質是在公用事業領域引入社會資本，將項目所有權和經營權交給社會投資者，政府發揮引導和監督作用。PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，它包含BOT、BOOT、BOO、BT、TOT等多種模式。

PPP模式不是簡單的項目融資模式，更是一種管理模式。在管理模式下，PPP的風險分配原則是讓最有能力承擔風險的一方承擔風險；PPP項目收益原則是盈利而不暴利；同時，監督管理是成功實施PPP的基礎，而實現有效監督最好的辦法是公開透明。

一、PPP模式的形成和發展

PPP，公私合作制并不是一個完全新的概念。早在19世紀，英國工程師查德威克就提出了在地方污水處理和衛生服務方面，可以采用特許經營權的方式改進效率，這是比較早的合同管理的思想，也是公私合作制的雛形。從那時起，各國在公用事業的經營過程中，制度變遷非常頻繁，從“國有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制”，幾經沉浮，不僅體現出人們對公用事業部門的產業特征的重新定義和理解，也深刻反映出政府和市場之間的關系變遷。

PPP模式最早產生于20世紀70年代的英美國家。當時為解決經濟蕭條下的財政短缺導致的公共部門投資不足，從而倡導私人部門的參與，并將PPP模式用于公共政策。1992年，英國最先應用了PPP模式。智利于1994年也引進了PPP模式用于提高基礎設施的現代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應用于公路網、醫院、鐵路及地鐵的建設。2004年12月，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設。2005年2月，我國首次運用PPP模式進行北京地鐵四號線的建設。PPP模式在各國的運用私人資本進行基礎設施建設中的作用越來越顯著。

二、PPP模式的優點

總的來講，PPP模式的應用優點是比較多的，對于各個方面均體現出了較強的優勢價值。從政府方面來看，其能夠較好地降低政府的債務問題，對于政府職能的轉變具備著較強的促進作用，如此也就能夠更好發揮政府的積極作用；從企業方面來看，這種PPP模式的應用能夠較好激發企業的活力，如此也就能夠保障相關企業更好地發展，尤其是在私人部門的發展上意義重大；從社會方面來看，其同樣能夠體現出較強的宏觀調控效果，對于資源配置具備著較強的積極作用。具體而言，這些優勢又表現在以下幾個方面：

第一，消除費用的超支。以往項目在建設過程中出現費用超支的現象是威脅性較大的一個方面，一旦建設項目出現了費用超支問題，其必然會影響到企業的受益，而費用超支問題又和相應的造價管理存在著密切的聯系。PPP模式的應用能夠較好地提升對于項目的分析和管理效果，如此也就能夠確保其項目在經濟性方面體現出較強的優化效果，最終提升其經濟價值。

第二，有利于減輕財政負擔。對于政府相關工作的開展來說，財政問題同樣是需要引起重點關注的一個方面，政府財政方面出現較大的負擔的話，必然也就會影響其相關職能的發揮，PPP模式的應用能夠較好的促使政府在繁雜的財政事物中擺脫出來，轉變成為專門的監督角色，如此也就能夠更好發揮政府的相關職能。

第三，促進了投資主體的多元化。當前項目建設過程中體現出了較強的發展變化特色，從投資方面來看，多元化的投資主體發展是比較重要的一個發展趨勢，PPP模式的應用能夠從設計、施工以及設施管理等各個方面進行全方位的管控，對于資金的管理也能夠具備較強的積極效果。

第四，政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

第五，使項目參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

第六，應用范圍廣泛，PPP模式突破了目前的引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

BT作為PPP一種模式，公司已進行幾次成功的嘗試。2011年6月首次中標余姚市馬渚鎮污水管道工程、興馬大道及東一路道路工程，中標金額86322457元，建設期12個月，回購期36個月，目前已成功回購。10月中標紹興市鏡湖新區越西路北延伸工程BT（投資、建設、移交）項目，中標金額172658362元，建設期730天，回購期36個月，目前已進入回購期。2012年，我們又成功運作紹諸高速皋埠連接線工程BT（投資、建設、移交），中標金額53341863元。從前幾只BT模式成功的嘗試，對工程公司而言，運作經營BT項目是當前企業獲取利潤增長點比較好途徑，同時有利于避免與各施工企業殘酷競爭，又能鍛煉、培養企業人才、發揮資金的綜合優勢。穩步推動BT項目工程施工經營模式，意義還體現在以下幾個方面：一是從效益角度來看，運作經營BT項目是當前工程公司獲取利潤增長點比較好途徑。二是從鍛煉隊伍角度來看，BT項目給職工創造了舞臺，推進了市政道橋項目管理水平。三是從企業品牌角度來看，BT項目中標打響企業品牌，提升了企業市場競爭力，為公司爭取更高級別的市政工程獎杯創造了條件。

三、PPP模式的發展機遇

PPP模式，對我們施工企業的影響既又當下，也有深遠的，對我們既是發展機遇，也是挑戰。一是國家大環境下助推PPP。當前，宏觀經濟步入新常態，工程建設行業轉型升級更加迫切，已進入攻堅階段，數萬億的PPP項目，為施工企業提供了巨大的市場空間和新的發展機遇，對施工企業優化經營結構，轉變盈利模式，由原來單一的施工承包商，向投資商、承包商、運營維護服務商等多角色的轉型，提供了可能的方向和途徑。二是當前社會矛盾助推PPP基礎設施需求快速增長與政府有限供給能力之間的矛盾，已經推動基礎設施領域向社會資本的進一步開放，這為基礎設施領域PPP的發展開辟了空間。無論是從城市化和老齡化社會發展趨勢、經濟轉型升級（包括環境治理和保護）的角度看，我國基礎設施供給都存在較大缺口，而我國政府特別是地方政府的基礎設施投資能力明顯不足。制度環境和金融市場發展正朝著有利于PPP的發展的方向演進。三是PPP模式助推施工企業轉型升級和持續健康發展。PPP模式助推企業轉型升級，施工企業要想使自己實現現代化企業轉型，僅僅依靠傳統承包工程施工項目是無法完成企業轉型和升級這個歷史重任的。通過從傳統的承包模式向更高層次的PPP模式轉變，進而通過并購和重組實現企業的重生，是施工企業的必然選擇和必由之路。PPP投融資項目是工程承包企業產業鏈延伸，實現產業升級，轉變盈利模式的一種重要手段，企業可以根據其資金、技術和管理水平，將傳統承包方式向設計采購施工EPC方式轉化，向“工程+融資”“工程+投資”方向發展。

（作者單位為紹興市水聯建設工程有限責任公司）