試論協同型公共管理的轉型與升級模式創新

耿 娜

試論協同型公共管理的轉型與升級模式創新

耿 娜

公共管理要注重頂層設計的落實，并重塑公共管理的核心價值體系，創新公共管理的技術手段，構建以協調和整合為核心、以民眾的需 求和問題解決為治理導向的協同型公共管理治理體系，實現公共管理的轉型與創新，從而推進地方公共管理服務改革的深化，為社會民眾提供公平、高效而齊備的公共產品與服務。

公共管理 協同 整合 轉型

隨著行政生態模式的變化，尤其是在全球經濟一體化的態勢下，各種復雜因素和不確定的挑戰，迫使傳統的政府公共管理模式加以調整和轉型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創建以民眾需求和問題解決為導向的協同型、整合型公共管理創新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢，轉變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構公共管理的全新戰略框架。

一、協同型公共管理背景及理論基礎綜述

隨著公共管理高度復雜化，利益主體呈現出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區域，這對于公共管理提出了更高的要求。如何實現跨地域、跨部門的治理，是當前改革中需要思考的重大課題。而協同型公共管理的興起，是對傳統官僚行政公共管理模式的反思，是對碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導，通過社會資源的有效整合，實現跨區域、跨部門的公共管理創新模式，它的理論基礎和依據主要有以下內容：

（一）資源依托論

這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執行需要有相互之間的協作與依賴關系的存在，從這個視角下，可以認為任何一個單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運轉或提供公共服務。由于政府面臨眾多復雜的問題，需要運用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動伙伴關系，從而使協同型公共管理得以實現并運作。

（二）交易成本理論

在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標，在現代公共管理過程中，組織是一個動態、復雜、系統的整體。單純的市場機制和科層機制已經不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協同合作伙伴，從而可以減少組織的監測成本、信息成本，防范機會主義對組織公共管理的威脅。

（三）跨部門協同治理理論

政府公共治理將跨部門協同治理視為網絡，而公共管理者處于縱橫交錯的網絡核心。因此，對于現代公共治理而言，協作網絡是重要的核心內容，在這個網絡之中的公共管理需要關注組織間的協同與合作，也意味著第三方政府、協同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術將網絡加以有效的整合，提供給社會公民更多的選擇權。

二、當前公共管理面臨的困境剖析

（一）顯現出與治理體系現代化要求的不一致性

公共管理治理體系的現代化要求是要實現公共治理的法治化、民主化、科學化和制度化，總體來看，我國目前的經濟發展穩定和諧，文化也處于大發展、大繁榮的時代，國家治理體系和治理能力也在不斷邁進。然而，這與公共管理治理現代化的目標還有較大的差距，這主要表現為：

第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機制缺乏科學、合理的制度基礎，因而顯現出刻板性，缺乏適宜的變通，對利益的調節和分配還有欠公平和公正。

第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結構中，主要有政府、社會組織、市場主體、社會公眾，顯現出治理主體成員的素質和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權責模糊的問題。

（二）公共管理技術在實踐應用中存在單一性的問題

公共管理技術歸屬于社會技術領域，它包含眾多的技術內容，并與現代管理技術相契合，成為政府的追捧對象，現代公共管理技術中的數字治理技術、智慧決策和政務技術、風險評估技術、績效治理技術等，都具有前沿性特征和先進性特征，有極強的實用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應用意識上的偏差，將這些先進的、前沿的現代化公共管理技術僵化為“政績展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會民眾的意愿和需求出發，沒有充分發揮出公共管理的效能，無法實現社會公共利益的最大化治理。由此，也引發了社會民眾的質疑，從社會層面傳來懷疑的聲音，而導致社會信任危機、公共治理危機。

（三）組織文化與價值的偏離，降低了公共管理的效能

公共管理者所處的組織文化和倫理價值體系具有“染缸效應”，這種“染缸效應”會對身處其中的公共管理者產生浸染性影響，如果組織文化和倫理價值發育健康而良好，則身處其中的公共管理者會形成一種自我約束和自我控制能力；如果組織文化和倫理價值發育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價值的“染缸效應”，使公共管理權力淪為個體謀求權利的工具，引發社會的異動，降低了公共管理的效能。

（四）由上而下發動的頂層設計在貫徹與落實上的困境

我國正在全面深化改革的關鍵轉型期，頂層設計的重要內容是要全面推行依法治國和構建國家治理現代化體系，在由上而下發動的頂層設計，配套制定了各項改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發動的頂層設計在地方政府的貫徹與落實上陷入了困境，由于一些激勵性措施缺乏法律性依據和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實。同時，社會組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構建，因而較難實現多元治理主體制度化、法治化和協同化，在我國特有的行政生態環境中遭遇了“腸梗阻”的問題。

三、協同型公共管理的轉型與組織創新啟示

（一）轉變公共管理觀念，建立公共性和區域性公共管理模式

長期以來，中央分權政策中的“理性經濟人”塑造目標，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項目和“高稅率產業”，而忽視了社會發展及公共利益。這種社會管理和公共服務的“缺位”，亟須加以轉變，要用整體治理的全新視野，突破行政區域和部門管轄的局限性，從公共性和區域性的視角，對公共管理服務進行審視，要由部分向整體轉變，由破碎化向整合轉變，抵消公共管理在行政區內和部門內的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務中的交易成本，達到各個利益主體共同的目標。

（二）創新構建以協同為特征的協同整體型公共管理組織模式

傳統的公共行政模式無法解決跨區域的邊界問題，而協同型的公共管理創新組織模式則可以針對這個問題，進行整合與協同之下的組織設計或重組。基于這個視角，政府將公共管理的整體組織結構設計作為實現公共管理服務的工具，也即達成各個政府組織之間、各個部門之間的團結協同目標。

這種協同型公共管理組織機構模式是現代橫向組織管理和網絡化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結構之間的差異化，不同的組織結構有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價值理念，實現了替代注重等級、注重程序的官僚政府體制與組織架構。

（三）創新以結果為導向的協同整體公共管理模式的目標

協同型公共管理模式強調的是社會公眾的公共利益，它的實現目標是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務，在協同型公共管理模式下，要努力將復雜而分散的各個層級和機構進行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。

協同型公共管理模式的服務目標，總體來說是要消除不同組織機構、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規范之下，實現各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務。在這個目標結果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標，在協同創新的過程中，就是將所有活動相結合，達到各個層面的有益結果。

（四）創新以整合為核心的協同型公共管理運作機制

在協同型公共管理轉型和創新的過程中，它的對立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個協同型公共管理運作機制構建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業化上的整合，要注重全局戰略的統籌眼光，它的整合內涵包括三個方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程；二是整合組織的功能內部治理過程；三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個方面來看，我們不難看到協同型公共管理的信息分享、協同作戰的宗旨和運作方式，在這個以整合為核心公共管理協同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協同體制。

從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新重新界定了中央和地方的公共服務職責，賦予了地方政府更多的公共產品、管理公共事務的權限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務創新可以對政府機構的職能進行整合，生成綜合性的“一站式”服務體系，避免公共管理服務職能交叉或重疊。

（五）協同型公共管理的參與主體多元化

在整合視角下的協同創新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場治理模式，它強調政府和非政府之間的合作、公共機構與私人機構的合作。這就使協同型公共管理的參與主體顯現出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務職能形成一種多元的網絡形態，吸引各方的力量，實現地方公共管理服務的供給，以滿足社會民眾多元化的需求。當然，在這個多元化公共管理服務的格局之中， 要注重過程管理和結果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務的質量和效能。

四、結語

協同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導之下，促成地方利益集團的成長，從而有效地解決橫向方面的跨行政區、跨部門的協同合作問題，也為社會公共管理與服務提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰略協作的功能，從而消除狹隘的部門、層級的傳統官僚觀念，形成運轉協調有序的公共管理治理網絡。

（作者單位為河南財政金融學院）

［1］ 麻寶斌，李輝.協同型政府：治理時代的政府形態［J］.吉林大學社會科學學報，2010（04）.

［2］ 李輝.論協同型政府［D］.吉林大學，2010.

［3］ 鄭巧.協同治理：服務型政府的治道邏輯［D］.福建師范大學，2009.

［4］ 白天成.京津冀環境協同治理利益協調機制研究［D］.天津師范大學，2016.

［5］ 鄭巧.協同治理：服務型政府的治道邏輯［D］.福建師范大學，2009.

［6］ 何學勤.城市公共危機協同治理下的居民應對意識研究［D］.云南財經大學，2010.

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