地方政府競爭與環(huán)境污染

馬春文+武赫

[內(nèi)容摘耍]過往有關(guān)地方政府競爭對于環(huán)境污染影響的研究存在兩大缺陷：第一，很多研究沒有考慮使用空間計(jì)量模型，從而導(dǎo)致無法對地方政府的競爭進(jìn)行很好的計(jì)量描述；第二，在使用了空間計(jì)量模型的研究中僅僅關(guān)注地方政府間針對FDI的競爭，而忽略了針對環(huán)境規(guī)制所導(dǎo)致的污染排放量競爭。本文通過將被解釋變量（污染排放量）的空間滯后引入解釋變量的做法，來描述政府間針對環(huán)境規(guī)制所導(dǎo)致的污染排放量競爭。通過參數(shù)估計(jì)，我們發(fā)現(xiàn)這種競爭確實(shí)存在，同時(shí)針對FDI的競爭也是存在的，并且一系列的控制變量符號均符合我們的理論預(yù)期。最后，針對實(shí)證結(jié)果，本研究解讀了相應(yīng)的政策含義。

[關(guān)鍵詞]地方政府競爭；環(huán)境污染；環(huán)境規(guī)制；FDI

一、問題的提出

改革開放三十多年以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就，然而這種快速的增長也引發(fā)了一系列的問題，比如環(huán)境污染嚴(yán)重、資源緊張等問題。尤其環(huán)境污染問題，根據(jù)世界銀行2007年的研究報(bào)告《中國污染的現(xiàn)狀與代價(jià)》，每年中國因污染導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失約占GDP的5.8%；Ebenstein et al.的研究發(fā)現(xiàn)，雖然中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是由于空氣污染，中國的人均壽命并沒有顯著提高。鑒于環(huán)境污染的危害，對于環(huán)境污染的治理成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)問題之一，對于環(huán)境污染一般認(rèn)為可以通過市場手段治理，例如碳交易、綠色債券；或者政府直接調(diào)控，例如使用庇古稅、對污染治理的直接投資等。

實(shí)際上，我國主要還是通過政府直接治理來處理環(huán)境污染問題。然而，過去很長時(shí)間，我國的經(jīng)濟(jì)增長一直以粗放型為主，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)。這種增長方式必然引發(fā)環(huán)境問題。那么這樣的增長方式是何種原因?qū)е碌哪兀恐芾璋彩紫葎?chuàng)立了政治錦標(biāo)賽理論。該理論認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)準(zhǔn)的官員業(yè)績考核體制為代表的制度使得地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境污染問題，而在短時(shí)間內(nèi)能夠帶來快速經(jīng)濟(jì)增長的恰恰是以勞動(dòng)密集型和資源密集型為代表的粗放型產(chǎn)業(yè)。此外，央地財(cái)政分權(quán)也使得地方官員有足夠的財(cái)政權(quán)力空間實(shí)施粗放型經(jīng)濟(jì)增長政策，從而換取晉升。在這一過程中，地方官員為了自身的晉升，必然導(dǎo)致地方政府之間的競爭。那么顯然財(cái)政分權(quán)體制、地方政府競爭是我國各個(gè)地區(qū)一直以粗放型增長方式為主的重要原因，也是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要原因。研究財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對環(huán)境污染的影響可以為我國的行政體制改革提供理論基礎(chǔ)。

為了度量政府競爭對環(huán)境污染帶來的影響，本研究依照HeQ的建議主要考察省級政府之間的競爭，由于西藏?cái)?shù)據(jù)缺失的原因本文選取了中國30個(gè)省2004—2013年為研究樣本，并以空間依賴相關(guān)理論為依據(jù)，以空間計(jì)量模型來測度政府間的競爭，以期得到政府之間相互競爭帶來的環(huán)境影響。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）政治錦標(biāo)賽理論和環(huán)境污染

Qian et al.認(rèn)為政府也要追求自身效用水平的最大化，如果沒有相應(yīng)的激勵(lì)制度安排，地方政府不會主動(dòng)參與環(huán)境治理，甚至可能向排污企業(yè)收取租金共謀私利。周黎安則將我國地方政府官員假定為僅僅追求仕途的晉升的“政治人”。皮建才在此基礎(chǔ)之上，修正了政府競爭理論。該理論更好地從官員晉升的角度，重點(diǎn)關(guān)注了地方政府競爭結(jié)果對于官員晉升的影響。該理論認(rèn)為中央政府對地方的考核標(biāo)準(zhǔn)為“GDP增長率”，地方政府則圍繞該該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行競爭，成功者得到晉升機(jī)會。因而，地方官員將最大限度地利用所有的資源追求經(jīng)濟(jì)增長，完全不顧及環(huán)境質(zhì)量問題。陶然等認(rèn)為在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，官員為追求晉升而片面追求經(jīng)濟(jì)增長是導(dǎo)致現(xiàn)有環(huán)境問題的重要原因。

實(shí)證研究方面，李勝蘭等發(fā)現(xiàn)政府間的競爭會導(dǎo)致環(huán)境污染加劇。鄧慧慧等則認(rèn)為地方政府主要的競爭點(diǎn)在于對FDI的爭奪，因而以FDI為主要的競爭變量進(jìn)行空間計(jì)量分析。該研究發(fā)現(xiàn)，地方政府爭奪FDI的行為非常明顯，且這種行為使得環(huán)境污染問題加劇。然而，并不是所有的實(shí)證結(jié)果都認(rèn)為政府競爭對環(huán)境的效果是一致的。傅強(qiáng)等認(rèn)為在競爭效應(yīng)在東中西部的效應(yīng)各不相同；譚志雄等則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)使地方政府有充足的資金投入到環(huán)境治理中；He的研究則發(fā)現(xiàn)，政府競爭不僅沒有導(dǎo)致環(huán)境污染更為惡劣，相反對于環(huán)境治理更有好處。

（二）競爭到底與污染天堂理論

Wilson提出了競爭到底理論，各個(gè)政府為了保證本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望留住對經(jīng)濟(jì)增長有益但是帶來較大污染的企業(yè)。為此，政府會降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，縱容企業(yè)對環(huán)境的污染，從而導(dǎo)致環(huán)境問題。為了保證經(jīng)濟(jì)增長吸引FDI，政府間將競相放松環(huán)境管制，最終將導(dǎo)致環(huán)境管制幾乎沒有，因而被稱為“競爭到底”。同時(shí)，高污染企業(yè)將選擇環(huán)境規(guī)制小的地區(qū)投資。于是，國外高污染的FDI將集中于“競爭到底”的地區(qū)，這種理論推導(dǎo)被稱之為“污染天堂”理論。當(dāng)然，也有人認(rèn)為國外資金會帶來先進(jìn)的技術(shù)，這種技術(shù)有助于污染的治理。但是政治錦標(biāo)賽理論一般認(rèn)為我國各個(gè)地方政府為了GDP增長率，將會爭相降低環(huán)境規(guī)制；同時(shí)，低的環(huán)境規(guī)制對于高污染企業(yè)而言意味著低的環(huán)境成本，國外高污染將對該地進(jìn)行投資，這使得我國很多地區(qū)成為國外高污染FDI的“污染天堂”。

實(shí)證研究方面，國外有實(shí)證研究認(rèn)為國家之間的稅收競爭將導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量變的惡劣；不過，如果是一個(gè)國家之內(nèi)的政府競爭并不會導(dǎo)致環(huán)境更加惡劣。閆文娟等針對中國的研究表明，地方政府的競爭符合競爭到底理論，同時(shí)也導(dǎo)致了中國很多地區(qū)成為所謂的“污染天堂”。

（三）相關(guān)評述和理論分析

我們發(fā)現(xiàn)，從政治錦標(biāo)賽理論出發(fā)，在我國現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府會競相降低環(huán)境規(guī)制，從而導(dǎo)致環(huán)境的惡劣；而且地方政府不會愿意對環(huán)境質(zhì)量有所支出。

雖然很多實(shí)證研究符合這一理論分析，但是我們發(fā)現(xiàn)有些研究有不同的意見。對比文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)使用的是一般計(jì)量模型，沒有考慮空間因素，我們知道，對政府間競爭最好的方法是將各個(gè)地方政府的行為模式建立聯(lián)立方程組，同時(shí)考慮到不同空間位置的地方政府之間信息流通有所差異。使用空間計(jì)量模型對政府競爭進(jìn)行描述是一個(gè)很好的方法，首先，空間計(jì)量方便我們發(fā)現(xiàn)地方政府間的相互影響；其次，我們還可以通過設(shè)置空間矩陣來設(shè)定信息流通的影響范圍，從而確定哪些地方政府是可以相互影響的。一般而言，如果確實(shí)存在空間相互影響，計(jì)量模型如果沒有考慮空間因素，相當(dāng)于缺少變量，這樣得到回歸結(jié)果并不有效，而在本研究中，政府競爭無疑需要考慮其他地區(qū)政府行為的影響。

現(xiàn)有使用空間計(jì)量針對政府競爭進(jìn)行描述的模型中，認(rèn)為政府的競爭集中于FDI，認(rèn)為政府間存在著FDI的競爭，從而引進(jìn)FDI的空間滯后。我們對這種模型設(shè)置首先表示贊同，對于FDI的爭奪確實(shí)是政府間競爭的主要形式。但我們需要指出的是，如果地方政府是為了更高的經(jīng)濟(jì)增長，那么地方政府之間應(yīng)該會競相增加各自的污染排放。因而，當(dāng)其他地方政府所允許的污染排放增加，那么其他官員為了能在GDP錦標(biāo)賽中獲勝，必然要更加放松對污染的限制。因而本研究首次提出，政府之間不僅存在著對FDI的競爭，同樣存在著污染排放的競爭。以下，我們將借鑒過往研究中劉建民等、鄧慧慧等的實(shí)證研究方法，使用空間杜賓模型（SDM）來驗(yàn)證政府間的競爭是否會引起“競爭到底”現(xiàn)象，以及各個(gè)省份是否因此成為“污染天堂”。

三、模型設(shè)定、數(shù)據(jù)來源及參數(shù)估計(jì)方法

（一）空間自相關(guān)檢驗(yàn)：Global Morans I

根據(jù)我們的理論分析，我們將使用空間計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，在利用空間計(jì)量模型檢驗(yàn)之前，首先需要對變量的空間相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，一般的做法使用Global Morans I對空間相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，如果存在空間正相關(guān)則Global Morans I為正。如果存在空間負(fù)相關(guān)則Global MoransI為負(fù)。這里需要指出的是，為進(jìn)行空間實(shí)證檢驗(yàn)我們需要設(shè)置空間權(quán)重矩陣，我們采用最為常見的相鄰空間權(quán)重矩陣，該矩陣的對角線元素均為0，最后我們按照一般做法，將該矩陣進(jìn)行行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使每行元素之和為1。則該矩陣其他元素滿足如下方程：

2.解釋變量：（1）FDI為外商直接投資，我們使用了年平均外匯指數(shù)得到了以人民幣計(jì)價(jià)的外商直接投資額，并以GDP折減指數(shù)調(diào)為以2000年基準(zhǔn)價(jià)格衡量。（2）財(cái)政分權(quán)，我們選用財(cái)政自給率來度量該指標(biāo)，其中財(cái)政自給率=該地區(qū)公共財(cái)政收入/該地區(qū)公共財(cái)政支出。

3.控制變量：（1）人均GDP及人均GDP的平方項(xiàng)。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，環(huán)境污染與人均收入之間存在倒“U”型非線性關(guān)系，因此本文同時(shí)考慮人均GDP及人均GDP平方項(xiàng)，人均GDP平方項(xiàng)的系數(shù)預(yù)期為負(fù)，人均GDP的系數(shù)預(yù)期為正。人均GDP均以GDP折減指數(shù)調(diào)整為以2000年基準(zhǔn)價(jià)格衡量。（2）城市化水平。以非農(nóng)人口占比衡量城市化水平，城市化水平提高意味著技術(shù)水平提高，技術(shù)提高可以降低排放量，因而我們預(yù)期城市化水平的系數(shù)預(yù)期為負(fù)。（3）第二產(chǎn)業(yè)一直是污染排放的重要來源。當(dāng)?shù)诙a(chǎn)業(yè)占比降低時(shí)，污染排放將減少，因而我們預(yù)期第二產(chǎn)業(yè)占比的系數(shù)為負(fù)。本文使用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比例來衡量。具體指標(biāo)說明及其數(shù)據(jù)描述見表2。

（四）樣本選取及數(shù)據(jù)來源

由于西藏地區(qū)大部分?jǐn)?shù)據(jù)的缺失，本文選取了我國大陸地區(qū)的30個(gè)省級行政單位作為研究樣本，選取了2004—2013年為研究的時(shí)間跨度。其中：二氧化硫排放數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》；FDI指標(biāo)來源于EPS數(shù)據(jù)庫中的對外貿(mào)易數(shù)據(jù)，平均匯率指標(biāo)來源于wind資訊；計(jì)算財(cái)政自給率的指標(biāo)公共財(cái)政收入和公共財(cái)政支出均來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫；人均GDP及GDP折減指數(shù)指標(biāo)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；非農(nóng)人口和總?cè)丝谥笜?biāo)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》。第二產(chǎn)業(yè)占比指標(biāo)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。

（五）參數(shù)估計(jì)方法

空間回歸模型是由多個(gè)方程構(gòu)成的聯(lián)立方程組。由于聯(lián)立造成的內(nèi)生性問題，使用OLS方法進(jìn)行估計(jì)無法得到一致性估計(jì)結(jié)果。相關(guān)研究認(rèn)為，建議使用極大似然（ML）估計(jì)解決汶一問題。

四、實(shí)證結(jié)果及其分析

（一）Hausman檢驗(yàn)

在所有的面板模型進(jìn)行計(jì)量分析之前都需要對面板模型中的個(gè)體效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)，以確定個(gè)體效應(yīng)屬于固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)。本文主要借鑒了Leeet al.提供的檢驗(yàn)方法，并對本文所設(shè)置的空間面板模型進(jìn)行了Hausman檢驗(yàn)。我們得到Hausman檢驗(yàn)的chi值為33.8，對應(yīng)的P值為0.000。該檢驗(yàn)結(jié)果表明，應(yīng)當(dāng)選擇個(gè)體效應(yīng)為固定效應(yīng)對模型進(jìn)行分析。

（二）實(shí)證分析結(jié)果

我們對本研究設(shè)計(jì)的空間杜賓模型即方程（3）進(jìn)行了參數(shù)估計(jì)，并得到以下實(shí)證結(jié)果。

根據(jù)表3給出的回歸結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)方程的各個(gè)系數(shù)都較為顯著，似然比檢驗(yàn)值足夠大，說明我們的模型設(shè)置基本合理。下面我們將依次對回歸結(jié)果進(jìn)行分析：

首先，我們最為關(guān)注的是被解釋變量空間滯后項(xiàng)的系數(shù)及其顯著度。我們發(fā)現(xiàn)，被解釋變量SO₂排放量的空間滯后項(xiàng)的系數(shù)為正，且回歸結(jié)果在1%的置信水平上顯著。本研究認(rèn)為，該系數(shù)的顯著這意味當(dāng)相鄰地區(qū)的SO₂排放量增加時(shí)，本地區(qū)的SO₂排放量將會隨之增加，我們認(rèn)為這種現(xiàn)象源于政府間的競爭：由于官員的晉升以GDP增長率為依據(jù)，各個(gè)地方官員爭相降低本地環(huán)境污染的限制提高GDP增長率，因而存在對環(huán)境規(guī)制的競爭，具體表現(xiàn)為各個(gè)地區(qū)間污染物排放量的正向影響。這一點(diǎn)符合我們在理論部分提出的在各個(gè)地方政府存在著污染排放的競爭現(xiàn)象。

其次，我們比較關(guān)心FDI及其空間滯后項(xiàng)的系數(shù)。我們發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)DI以及其空間滯后的系數(shù)均為正，且均在1%的置信水平上顯著。第一，F(xiàn)DI的系數(shù)為正且非常顯著。這表明FDI的增加將帶來污染排放量的增加，這意味著在中國各個(gè)地區(qū)進(jìn)行投資的外國企業(yè)主要以高污染企業(yè)為主，F(xiàn)DI進(jìn)入中國的主要目的在于規(guī)避本國環(huán)境規(guī)制成本。這也進(jìn)一步驗(yàn)證了我國成為污染集聚的“污染天堂”現(xiàn)象。第二，F(xiàn)DI的空間滯后系數(shù)為正且非常顯著。這表明當(dāng)其他的FDI增加時(shí)，本地的污染排放量將增加。我們認(rèn)為這實(shí)質(zhì)上是地方政府對FDI競爭所導(dǎo)致的：官員需要針對GDP增長率這一考核指標(biāo)進(jìn)行競爭，F(xiàn)DI作為一個(gè)外生變量又對GDP增長率有重要影響，因而成為政府間主要的競爭目標(biāo)之一。由于外國直接投資的目的在于規(guī)避環(huán)境規(guī)制帶來的成本，那么自然會選擇環(huán)境規(guī)制較弱的地區(qū)。當(dāng)一個(gè)地區(qū)的外商直接投資增加時(shí)，其他地區(qū)官員最好的應(yīng)對策略是降低本地區(qū)的環(huán)境規(guī)制，以換取更多的外商直接投資流向本地區(qū)，從而帶來更高的GDP增長率。