行政創新：廣西經濟可持續發展的“助推器”

曾繁燁

【摘 要】在當前經濟形勢嚴峻以及國內外行政創新的浪潮下，廣西領導層應該把行政創新作為走出困境的突破口，塑造政府樹立科學開放的行政理念、界定合理的職能界限、優化行政組織結構、改進行政管理過程以及創新行政管理方式，為廣西經濟可持續發展創造良好的行政環境。

【關鍵詞】行政創新；經濟可持續發展；廣西

1 問題的提出

中共十八大以來，新一屆中央領導指出“改革是中國最大的紅利，是助推中國發展的強勁動力”，主張進一步加大改革開放力度，提升改革開放水平。近些年，廣西的經濟發展也一直得益于廣西行政體系改革。在國家西部大開發和扶持民族地區經濟發展的宏觀政策下，廣西領導層把握機遇，積極推進行政體系改革，創新行政理念，促進了廣西經濟的迅猛發展。然而，自2008年以來，受制于國內外經濟大環境的波動，廣西經濟可持續發展卻面臨嚴峻的挑戰。從國際上看，美國次貸危機和歐債危機的陰霾遠未散去，世界經濟未來走勢尚不明朗。從國內來看，受全球經濟形勢影響，我國出口增幅明顯下降，經濟增長速度逐漸放緩。盡管危機爆發后各國積極回應，紛紛推出宏大的經濟刺激計劃來應對本國和全球的經濟增速放緩局面，經濟形勢出現了回暖的勢頭，但經濟復蘇依然面臨著許多問題和挑戰。以2012年廣西區上半年的經濟運行狀況為例，全區生產總值同比增長11.4%，多年來首次落至12%以下；全區農林牧漁業增加值同比增長5.8%，增速創近3年來同期新高；工業生產總體平穩，企業利潤同比下降；進出口總額較快增長，出口增速大幅回落。[1]此外，在當前急劇變革的時代，改革和創新成為世界各國政府的普遍選擇，包括中國在內的一些國家由此掀起了一輪又一輪的改革浪潮，以推動經濟社會發展。在此背景下，廣西的行政創新又面臨著巨大的外部壓力，具體表現在以下兩個方面：

1.1 國外行政創新理念與實踐

20世紀80年代以來，隨著西方政府規模的不斷擴大、財政經濟壓力的日益加劇，社會問題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現象的泛濫，西方發達國家紛紛掀起了以新公共管理理論為指導的大規模的政府再造運動，之后又有新公共服務理論和治理與善治理論的興起。在這些政府改革理念的背后是具體行政實踐的創新，具體表現在以下幾個方面：

（1）主張把經濟學和私營部門管理的方法運用到行政管理過程中。例如，運用企業流程再造理念重塑政府官僚制，提高行政組織的效率和回應性；市場化和民營化手段的應用，提高公共產品和服務供給的數量和質量；推進公務員人事制度改革，采用靈活的用人制度。

（2）注重行政管理活動中民主、公平等價值，強調公共管理活動的公共性以及公共利益的實現。例如，在管理過程中吸納公民參與；公務員應該具有公共服務意識，主動推進管理活動的績效，滿足民眾需求等。

（3）強調管理主體和管理方法的多樣化。主張建立起政府、企業、非盈利組織和公民共同參與治理過程的機制；靈活運用多種方法為社會提供公共產品和服務。

1.2 國內部分地方行政創新實踐

從地方競爭理論分析，國內其他地方政府的行政創新實踐，一方面豐富了當地行政體系改革，帶動了當地資源的流動，促進了當地經濟社會的發展，另一方面對廣西行政創新起到了示范作用和外在壓力。例如，廣東政府推進社會組織“去行政化”，放開對其的管理限制，由“業務主管”變為“業務指導”。這樣可以改革政府對社會管的過細，過死，既拖累行政，又傷害公民參與社會管理的熱情的局面。[2]成都市深化行政審批制度改革，通過對原有行政審批流程梳理、再造，推出“一窗式”并聯審批制度的設計思路。據統計，以無前置審批的企業市場準入為例測算，包括人力資本，交通費和復印資料費三項費用，在實行“一窗式”并聯審批后，每戶新辦企業的辦事成本比“一站式”審批減低約1336元。2006年成都全市新辦企業25816戶，四川全省新辦企業246316戶，如均作為無前置審批企業測算，實施“一窗式”并聯審批后，全市可降低社會成本3400萬元，全省可降低社會成本約3.3億元。[3]

總之，當前國內外嚴峻的經濟形勢和行政創新實踐給廣西推進行政體系改革帶來了較大的危機和挑戰，但危機往往意味著改革的良機，它能夠使政府和社會達成改革和創新的共識，減少創新的阻力。

2 廣西經濟發展中行政創新所面臨的問題及原因分析

由于行政創新的不足，導致廣西經濟發展缺乏良好的行政環境，最終影響廣西經濟的可持續發展，具體表現在以下幾個方面：

2.1 行政理念的科學性和開放性不夠

科學開放的行政理念缺失往往使得政府在行政管理過程中缺乏正確的思想指引，政府的行政管理工作難以有效促進經濟發展，導致經濟發展后勁明顯不足。以廣西居民收入分配政策為例，“2012年上半年，全區城鎮居民人均總收入11784元。其中，城鎮居民人均可支配收入10820元，同比名義增長14.1%，扣除價格因素實際增長10.8%，增速比上年同期加快9.0個百分點。”[4]盡管廣西城鎮居民人均可支配持續增長，但由于廣西對城鄉居民的收入分配政策調整不足，使其仍低于全國平均水平，居民消費力不足，導致廣西經濟在遭遇對外出口貿易下降時經濟發展受到較大影響。

行政理念的科學性和開放性不夠既有政府及公務員本身的原因，也有外部環境制約的原因。在政府及公務員方面：（1）在非人格化的科層制組織內，公務員習慣于遵守規則和程序，不愿意積極進取，最后導致其缺乏創新意識和創新精神；（2）政府科學理政能力不強，在問題產生時繼續強化之前的錯誤做法，導致其往往陷入路徑依賴的泥沼。外部環境方面：缺乏促進行政理念創新的外部環境：（1）缺乏行政理念創新的激勵機制，使創新者難以得到有效的人、財、物的保障，降低創新積極性；（2）上級部門和領導的重視不夠，導致創新計劃難以獲得足夠的支持和推廣。

2.2 行政職能定位不合理

廣西政府的行政職能定位有待進一步調整。一方面，當前廣西政府職能存在重視經濟建設，輕視以民生為重點的公共服務提供的狀況。在財政支出結構中，民生方面的公共服務投入遠遠低于用于經濟建設方面的支出，導致基礎設施建設和公共產品供給不能滿足經濟社會發展的需要。另一方面，政府不注重發揮市場的基礎性作用和公民社會的培育，對社會經濟事務干涉過多，對經濟活動管的過細過死，沒有完全改變過去包辦一切的全能政府狀態，使得經濟發展缺乏活力。[5]

2.3 行政組織架構和權力配置不科學

根據組織理論中管理幅度與管理層次之間的關系可知，在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次通常成反比例關系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。當前廣西的行政組織結構不甚合理，其管理幅度較小，管理層級較多影響行政組織向扁平化和網格化趨勢發展，不利于行政組織快速回應社會和市場的需求，降低行政服務效率，增加經濟發展的成本。例如，北流市市委書記丘德奎深有感觸地說，縣里準備引進一個項目，從審批到落地要蓋很多公章，要走許多層級，時間一久，客商很可能會改變主意，讓地方錯失發展良機。[6]

政府部門間的權力配置有待進一步調整。一方面，行政權力在不同級政府間配置的不平衡造成多頭管理，行政環節的銜接不夠，挫傷地方發展經濟的積極性，進而影響整個地區經濟發展。以廣西縣域經濟發展為例，在市管縣體制下，市縣矛盾的核心問題是市縣爭利。由于兩者是上下級隸屬關系，市縣爭利中，市自然處于強勢地位，而縣則處于弱勢地位。縣的利益容易受到侵害，甚至直接制約縣域經濟的發展。[7]

2.4 行政過程中各環節協調不足

政府運作中行政決策、行政咨詢、行政執行與行政監督的協調統一性較差，使得彼此間的互動不足，造成決策的民主化、科學化程度不高，決策與執行相脫離等問題。此外，下級地方政府參與上級政府行政決策的調研結果顯示：地方公務員參與上級政府行政決策的方式總體上分兩類，自上而下型和自下而上型。其中自上而下型，即上級主動型是目前地方公務員參與上級行政決策的核心路徑。另外，自下而上的方式大多缺乏規范性文件的支持，具有較大的隨意性和非法定性。其結果是地方公務員沒有穩定和制度化的意見表達渠道，[8]最后導致下級政府的意見很可能被忽視，“而意見未被聽取的下級政府面對與其執行能力相左的行政決策會缺乏行政認同，行政認同的缺失將可能導致下級政府對上級政府決策的變通執行”。[9]由于決策與執行之間互動不足，造成有關經濟發展的決策缺乏豐富的信息支持，決策的質量不高，決策與執行的統一性較差，最終影響行政部門的有效執行，抑制經濟的發展。

2.5 行政管理方式的綜合性運用不到位

具體體現在以下兩個方面：（1）政府部門過多運用行政命令手段而非經濟和法律手段推進經濟社會發展的進程。例如，部分地方在招商引資過程中，因為用地建廠的需要，常常強行以較低的價格從民眾手中征用土地，導致許多暴力沖突發生，妨礙行政功能的有效發揮。（2）政府部門不重視電子化政府建設，造成政府的信息化程度不高，嚴重制約了行政效率，不能及時滿足市場和社會的需要。一些地方政府的電子政務平臺基本上是個擺設，信息的發布和更新不及時，更新時間間隔長，難以為企業和公眾提供便捷的服務，從而為經濟發展提供良好的信息技術保障。

3 實現行政創新，促進廣西經濟可持續發展的路徑選擇

在當前嚴峻的形勢下，廣西領導層應該進一步加強行政創新，把行政創新作為廣西經濟走出困境的突破口，最終促進廣西經濟的可持續發展。

3.1 思想保障：樹立科學開放的行政理念

科學開放的行政理念能夠為行政部門服務廣西經濟發展提供廣闊的視野，推進廣西行政創新促進廣西經濟可持續發展的廣度和深度。行政創新理念的樹立需要政府及公務員和外部環境內外兩方面的合力才能實現。首先，公務員應該積極培養自己的創新意識和創新精神，改變過去僅僅消極被動遵守規則、執行命令的狀態。在新公共管理理念指引下，公務員應該主動參與行政創新過程，迅速回應民眾需求，為“顧客”提供優質的服務。其次，政府應該建立一套有效的創新激勵保障機制，營造一個良好的行政創新氛圍激發人們的熱情；而且要盡可能補償人們為創新所付出的代價，支持敢冒風險的創新者。最后，應該充分發揮新聞媒體和學術界對于行政創新議題的關注，通過獨立第三方的評選獎項來激發地方政府創新的熱情，形成地方行政創新的示范效應。在我國，由中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心三家學術機構于2000年聯合創辦“中國地方政府創新獎”就為地方政府行政創新創造了良好的平臺。

3.2 范圍依據：合理界定政府的職能界限

首先，廣西政府有必要轉變政府職能，注重公共服務職能的發揮。在推進經濟發展的同時應該注重以改善民生為重點的公共產品和服務的提供，推進公共服務均等化進程，滿足社會對公共服務的需要，為經濟可持續發展奠定良好的基礎。例如，2012年以來，廣西進一步優化財政支出結構，加大民生事業保障力度，前7個月投入基本公共服務的資金達1023.84億元，占全區財政支出的75.4%，比上年同期提高0.5個百分點。[10]其次，要重視市場在資源配置中的基礎性作用，通過宏觀調控和市場規制等手段合理有效地引入市場和社會的力量共同參與推動經濟發展的進程。以廣西體育中心建設為例，南寧市政府在財政資金短缺的情況下，積極搭建社會公共設施投融資平臺，最終通過南寧威寧公司成功為廣西體育中心融資7億元，有效的支持了體育中心的建設。[11]在運用市場化手段的同時也不能忽視政府的責任，政府應該在公用事業產品和服務的純政府供給和純市場提供之間尋找合適的平衡點。[12]

3.3 組織保障：優化組織層級結構和權力配置

廣西政府應該把企業流程再造理念引入政府行政組織結構和權力配置改革進程。“它觸及政府的基本架構設計，通過組織機構重組來提升組織績效；它明確了政府職能定位，通過業務流程重組來界定權責隸屬；它吻合了服務型政府的核心理念，將公眾的認知和需求作為服務的導向。”[13]例如，廣西教育廳采用“相對集中執法”的方式，即將原來分散辦理的18個行政許可項目和非行政許可項目相對集中在一個行政審批窗口辦理，將多個處室分別行使的行政執法權相對集中到行政審批辦公室統一行使，整合了教育行政執法力量，理順了教育行政執法體制，暢通了政府機關與人民群眾的溝通渠道，保障了群眾對行政執法的知情權、監督權，進一步提高了教育行政執法水平。[14]

此外，廣西政府應該科學調整管理幅度與管理層級之間的關系，提高管理幅度，減少管理層級，最終推進行政組織朝著扁平化和網格化的方向發展，增強其靈活性和回應能力。在行政權力的配置方面，理順行政權力在不同政府以及政府部門間的分配，堅持財權與事權的相匹配，使政府部門各盡其職，提高其推進本地經濟社會發展的積極性。因此，廣西政府應該繼續推進“擴權強縣”政策實施的廣度和深度，繼續擴權“松綁”，適時地推進“省管縣”體制的嘗試，減少行政層級，為廣西經濟可持續發展提供行政組織保障。

3.4 程序保障：實現行政決策、咨詢、執行與監督的良性互動

要完善行政決策、行政咨詢、行政執行和行政監督之間協調機制。重視行政咨詢的重要地位，提高行政決策的民主化和科學化，防止行政決策失誤對經濟社會建設發展的影響。例如，可以通過建立公共決策咨詢委員會等組織，吸納社會各界參與決策過程，減少執行的阻力和政府決策成本。要重視行政決策與行政執行之間的統一性，保證行政決策被完整有效的執行。例如，上級政府可以通過制定規章等方式將下級政府的參與手段法定化，增加下級政府對上級政府決策的認同，最終實現行政決策的落實。重視對行政決策的執行狀況進行監督，以確保行政執行朝著既定的方向運行。在此過程中容易產生上下級政府部門間的談判博弈，使得上級政府部門在采取不同模式時，下級地方政府采取相應的策略來應對。[15]因此，必須實現決策層與執行層的良性互動，提高有關經濟發展決策的民主性和科學性，實現行政按照決策的意志表達來執行，提高服務經濟可持續發展的效率和質量。

3.5 方法保障：綜合運用經濟、信息技術等手段

廣西政府要創新行政管理方式，采用經濟手段而非行政命令的方式改善地方環境，促進當地經濟發展，如南寧——東盟經濟開發區通過“教育券”模式實施15年免費教育，提升教育發展水平，滿足人民群眾享受優質、公平教育的需求，完善了開發區產業配套，為整個開發區的發展聚集能量。[16]此外，政府部門應該積極運用信息技術的成果，推進自身的電子政務建設，及時發布信息，增加動態服務信息和增值加工信息，滿足公眾和企業的知情權，最終實現行政管理的便捷高效。

4 結論與思考

之前有關經濟可持續發展的研究，大多關注從經濟發展所需要的生產要素本身來提供解決思路，如增加資本投入、擴大經營規模等，較少以政府行政創新，優化行政服務以促進經濟發展的視角來論述。因此，在當前嚴峻的經濟形勢和國內外行政創新浪潮的推動下，廣西領導層應該把握機遇，牢固樹立行政創新理念，逐漸形成科學開放的行政理念、范圍適中的職能界限、合理的層級結構與權力配置、良性互動的行政管理過程、綜合有效的行政管理方法，由行政創新帶動整個社會各個層面的創新，真正為整個廣西經濟的可持續發展創造良好的行政環境，發揮廣西行政創新促進經濟可持續發展的“助推器”作用。

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[責任編輯：王偉平]