我國信訪制度缺陷與創新機制研究

摘要：信訪制度作為一項具有中國特色社會主義的制度設計，在推動人民群眾參與國家事務、表達利益訴求、實行民主監督等方面發揮了重要的作用。但是，在實際的信訪過程中也出現了許多問題和危機，主要表現為信訪總量高位運行、非法信訪問題突出、信訪不信法現象嚴重、政府不作為亂作為。因此，本文通過分析信訪問題頻發的制度原因，提出了改革目前我國信訪制度缺陷的創新舉措，推進信訪工作依法有序進行，確保社會和諧穩定。

關鍵詞：信訪制度；非法上訪；創新機制

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）09-0084-01

信訪制度作為我國公民政治參與和民意表達的一項政治制度，在促進人民群眾參與國家和社會事務的管理、表達自身利益訴求、實行民主監督、密切同黨和政府的溝通聯系以及維護社會和諧穩定等方面發揮著越來越重要的作用。近年來，信訪制度面臨諸多問題和挑戰： 信訪總量持續平穩高位運行；非法上訪形勢嚴峻，集體上訪、重復上訪、越級上訪現象得不到根本遏制；“信訪不信法”的社會心理嚴重損害了司法的權威性；地方政府不作為、亂作為現象嚴重，為了片面追求政績打擊報復上訪者的行為時有發生。

一、目前我國信訪問題的主要表現

（一）社會利益矛盾突出致使信訪總量高位運行。隨著改革的不斷深化和利益格局的調整，深層次的社會矛盾在社會轉型中逐步暴露出來，各種利益關系錯綜復雜。信訪問題以反映人民群眾的民生訴求為主，主要涉及農村土地征用、勞動和社會保障等方面。國家信訪局受理的信訪總量一直持續平穩、高位運行。公開數據顯示，2013年前10月全國信訪總量達604萬件（人）次；2014年全年，國家信訪局全年登記疏導接待來訪群眾14.8萬批次、25萬人次。自2013年7月國家信訪局全面放開網上投訴受理，網上信訪總量上升。截止到2015年上半年，全國網上信訪總量占43.6%。①但是重信重訪占信訪總量的比重仍然比較大，“保守地估計，全國各地重信重訪至少占信訪量的三分之一。”[1]

（二）地方政府處理信訪問題的方式不當，不作為亂作為現象嚴重。在我國壓力型政治體制領導下，上級政府對地方政府規定了信訪工作領導責任制、信訪一票否決制等來解決信訪問題、減少信訪總量，大多數黨政機關都將上訪總量作為政績考核的硬性指標和條件。[4]通過賄賂上級信訪部門官員來減少信訪登記量的銷號行為，更是滋生了政治腐敗的溫床。有的政府部門對來信來訪者反映的問題不問來龍去脈，不經調查取證，一律通過經濟補償的方式進行安撫，以求息事寧人，助長了“纏訪”、 “鬧訪”等不良社會風氣的蔓延。部分職能部門對信訪部門轉辦的信訪事項持消極對抗的態度，職能部門之間相互踢皮球，嚴重影響了信訪辦理質量。

二、導致我國信訪問題集中的制度缺陷

（一）信訪機構龐雜繁多、責重權輕，缺乏解決信訪問題的實際能力。“從橫向上看，黨委、人大、政府、政協、司法、軍隊以及國有大中型企業和事業單位均設有信訪工作部門。從縱向上看，已經形成了從中央到省、市、縣四級信訪機構體系，并進一步延伸到鄉鎮、街道、村、居委會和社區。”[5]但是，法律并沒有賦予信訪機構相應的執行權和監督權，根據屬地管理、分級負責的信訪工作原則，各級信訪機構只能對信訪事項轉而不辦，而且對其承辦單位的實際處理意見不能形成有效地監督制約，使得信訪機構面臨責重權輕的尷尬局面。

（二）信訪責任追究機制不健全。人民群眾到信訪部門反映情況，表達自己的利益訴求，相關機構和部門存在形式主義、官僚主義等不良作風，推諉扯皮，該辦理的信訪案件不按規定期限辦結，久拖不辦甚至不予辦理，把問題推向同級和上級信訪部門，不但使原有的信訪問題沒有得到及時解決，還加劇了上訪者越級上級、集體上訪的態勢。少數采取直接或間接手段對上訪人進行打擊報復的政府工作人員也沒有受到相應的懲罰，這直接助長了不良的政治風氣，與依法行政有悖，更加劇了民眾與政府之間的矛盾。正是由于信訪責任追究機制不健全，才使得政府行政人員不作為、亂作為現象重生。

三、創新我國信訪機制的路徑分析

（一）分離信訪制度的權利救濟功能，維護和確立司法的權威性。要不斷強化信訪制度的政治參與功能，把權利救濟功能從信訪制度中分離出去，以確保司法救濟和行政救濟的權威性和公信力，提高公民的法治思維。通過信訪，公民可以對黨政機關和工作人員提出批評和建議，對政府以及相關人員的違法失職行為進行檢舉和舉報，從而對各級黨政機關及其工作人員形成有效監督和制約，促進依法行政的實現。通過法律途徑解決社會矛盾，一方面能夠緩解信訪事件的高發態勢，減少信訪制度的有效負荷量，另一方面有利于確立法律的權威性，提高司法公信力，培養公民的法律意識和法治思維，推進依法治國和法治國家建設進程。

（二）落實信訪責任追究機制，營造依法有序的信訪環境。要進一步強化和落實信訪責任追究制，依法保護信訪人的合法權益不受侵害，保障信訪人的民主權利。加強黨的思想教育工作，增強全心全意為人民服務的公仆意識，深入了解民情，廣泛調查民意，把人民的利益放在最高位，努力構建負責任的政府。對于群眾利益的行為要進行批評、糾正，嚴重的要追究相關人員的責任。增強黨政機關工作人員的責任心，懲治黨政機關內部存在的形式主義，官僚主義作風。加大責任追究力度，落實責任追究機制，只有這樣才能糾正黨政機關內部存在的不良風氣，打擊違法犯罪行為，消除社會安全隱患，營造依法有序的信訪環境，保障社會和諧穩定發展。

注釋：

①資料來源于國家信訪總局2013年、2014年和2015年公開總結大會和工作報告

參考文獻：

[1]劉正強.信訪的“容量”分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路[J].開放時代，2014，（1）.

[2]吳超，劉二偉.全面深化改革中的理論制度創新[J].毛澤東鄧小平理論研究，2014，（8）.

[3]于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革，2005，（2）.

[4]于建嶸.警惕信訪制度進一步異化[J].焦點，2009，（5） .

[5]鐘開斌.越級上訪：特點、成因及治理[J].理論探討，2012，（1） .

作者簡介：周香（1992-），女，漢族，山東濟寧市人，碩士研究生，西華師范大學管理學院，研究方向：行政管理。