城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價利益相關(guān)方分析

張海濤，李天威

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

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城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價利益相關(guān)方分析

張海濤，李天威

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

利益相關(guān)方分析作為貫穿政策環(huán)境評價全過程的一種重要方法，在促進(jìn)政策過程中主要利益相關(guān)方的參與、識別政策相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)境問題、強(qiáng)化政策相關(guān)的環(huán)境支持群體等方面發(fā)揮了重要作用。從利益相關(guān)方的初步識別與篩選、信息收集方法、特征描述、要點分析等方面介紹了其基本流程，為我國政策環(huán)境評價實踐提供技術(shù)方法參考。此外，以城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價為案例，采用利益相關(guān)方分析方法，識別出主要利益相關(guān)方，辨識與政策議題相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)境問題，最終提出預(yù)防政策相關(guān)環(huán)境問題發(fā)生的幾點建議。

利益相關(guān)方分析；政策環(huán)境評價；城市群協(xié)同發(fā)展政策

作為戰(zhàn)略環(huán)境評價的一種類型，政策環(huán)境評價是指對已有或計劃制訂的政策及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行的系統(tǒng)、綜合的評價過程[1]。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，僅做到符合標(biāo)準(zhǔn)、減輕負(fù)面影響是不夠的，這就要求把環(huán)境可持續(xù)性目標(biāo)整合到?jīng)Q策過程中，把對環(huán)境因素的考量納入政策制定過程。政策環(huán)境評價是把環(huán)境問題整合入戰(zhàn)略決策的一種重要工具和方法，也是最有效地防治環(huán)境污染的方法[2]。2005年，世界銀行開始實施政策環(huán)境評價試點計劃，以檢驗和推廣戰(zhàn)略環(huán)境評價；2014年修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”，在此基礎(chǔ)上，我國已逐步開展政策環(huán)境評價試點研究和相關(guān)工作。

實施政策環(huán)境評價，利益相關(guān)方分析是一種重要方法，從環(huán)境優(yōu)先事項的確定，到后續(xù)公眾參與計劃的提出和政策環(huán)境評價實施過程中環(huán)境支持群體的強(qiáng)化，都離不開與擬議政策涉及的利益相關(guān)方對話和利益相關(guān)方分析。利益相關(guān)方是指涉及某一政策時，具有明顯的或可能的興趣或利益的任何實體。利益相關(guān)方分析則是識別某一政策的關(guān)鍵利益相關(guān)方，評估其在該政策中的利益，以及分析這些利益如何影響該政策。其中，重點是分析這些利益與該政策的潛在環(huán)境影響有何聯(lián)系。政策環(huán)境評價的利益相關(guān)方分析有助于識別政策環(huán)境評價擬議政策所涉及的社會個體或群體，厘清這些個體或群體關(guān)注的不同利益或持有的不同價值取向、支配的社會資源如何與政策的潛在環(huán)境影響相關(guān)聯(lián)，進(jìn)而在政策制定過程中采取措施對這些沖突加以協(xié)調(diào)，避免在后續(xù)政策實施過程中產(chǎn)生重大環(huán)境問題。利益相關(guān)方分析有助于識別：(1)哪些個體或組織將被包括在政策議題內(nèi)；(2)在哪個階段將扮演什么角色；(3)與誰建立和培養(yǎng)關(guān)系；(4)向誰通告和咨詢政策信息。利益相關(guān)方分析主要關(guān)注以下兩點：在特定問題上，有何種利益；以影響該問題的結(jié)果為目的，能夠調(diào)動資源的數(shù)量和類型[3-4]。本研究采用利益相關(guān)方分析對京津冀城市群協(xié)同發(fā)展政策涉及的利益相關(guān)方進(jìn)行識別，分析其關(guān)注的經(jīng)濟(jì)社會利益、環(huán)境利益以及與此相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題，最終確認(rèn)哪些利益相關(guān)方干預(yù)政策的能力最強(qiáng)，哪些利益相關(guān)方的利益容易被忽略，應(yīng)該如何協(xié)調(diào)、平衡各個利益相關(guān)方，以更好地解決政策相關(guān)的重要生態(tài)環(huán)境問題。通過案例研究，嘗試在政策環(huán)境評價研究中采用利益相關(guān)方分析方法，為后續(xù)政策環(huán)境評價的開展提供技術(shù)參考。

1　利益相關(guān)方初步識別

1.1識別方法

首先，由研究人員、專家組成研究小組，采用頭腦風(fēng)暴的方法確立一個利益相關(guān)方名單。初步確定主要利益相關(guān)方的篩選原則包括：在政策中有顯著利益得失的相關(guān)方，其行動會潛在影響政策實施成功與否的相關(guān)方。根據(jù)以上原則，京津冀城市群協(xié)同發(fā)展政策的主要利益相關(guān)方包括城市群協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、中央政府各相關(guān)部門、跨區(qū)域的政府協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、城市群內(nèi)的省級政府、協(xié)同發(fā)展規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、非營利性民間組織等。

然后，通過文獻(xiàn)查閱的方法初步描述各個利益相關(guān)方的權(quán)力、影響力等基本特征；根據(jù)其相對重要性和影響力，采用矩陣法進(jìn)行篩選，如圖1所示，確定最終需要重點分析的利益相關(guān)方名單。在利益相關(guān)方篩選矩陣中，X軸表示“重要性”高低，代表從該項目中利益相關(guān)方在多大程度上獲得或者損失利益；Y軸表示“影響力”，指利益相關(guān)方影響該項目成功的相對能力。其中D欄的利益相關(guān)方在政策的設(shè)計和實施中可以忽略；A欄是最重要的利益相關(guān)方，其利益應(yīng)該在所分析的聯(lián)合體中得到體現(xiàn)；同樣，具有很高重要性的B欄的利益也應(yīng)在所分析的聯(lián)合體中得到體現(xiàn)；C欄最具潛在影響力，這部分利益相關(guān)方也應(yīng)與其建立和培育關(guān)系[5]。

圖1　利益相關(guān)方篩選矩陣Fig.1　Matrix of screening stakeholders

1.2特征描述及初步確定

通過文獻(xiàn)查閱，分別總結(jié)城市群協(xié)同發(fā)展政策主要利益相關(guān)方的重要性、影響力等基本特征，包括：(1)城市群協(xié)同發(fā)展政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)是跨區(qū)域的政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)在制定公共政策時會利用自身優(yōu)勢地位，把與自身利益密切相關(guān)的政策問題列入議事日程，最終形成反映其利益偏好的公共政策方案。(2)京津冀城市群的省級地方政府及其發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局等各部門。地方政府在強(qiáng)烈追求自身利益和轄區(qū)利益最大化動機(jī)的驅(qū)使下，往往會選擇動用行政、法律等手段構(gòu)筑各種壁壘，干預(yù)要素、資源、人才的自由流動。(3)民營企業(yè)。作為市場主體，民營企業(yè)對于區(qū)域市場產(chǎn)生的效益是一系列的，包括生產(chǎn)要素的組合、擴(kuò)大就業(yè)、增加利稅等，是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。(4)民間非營利組織。民間非營利組織作為社會中介組織，是市場與政府兩個系統(tǒng)傳遞信息的橋梁，在滿足弱勢群體需求、解決社會問題方面具有獨特優(yōu)勢，在立法和公共政策的倡導(dǎo)方面也發(fā)揮著積極影響[6-10]。根據(jù)上述主要利益相關(guān)方的基本特征描述，將以上所列出的利益相關(guān)方分別填入兩軸之間的合適位置，如圖2所示。

圖2　初步識別的城市群協(xié)同發(fā)展政策利益相關(guān)方Fig.2　Preliminary identified stakeholders of coordinating development policy for urban agglomeration

2　利益相關(guān)方分析

2.1信息收集與分析

針對前一節(jié)初步篩選出的城市群協(xié)同發(fā)展政策利益相關(guān)方，進(jìn)一步獲取其相關(guān)信息進(jìn)行深入分析。獲取利益相關(guān)者信息的重要手段是問卷調(diào)查，此外還包括座談、研討會等形式。本研究通過設(shè)計問卷并進(jìn)行實地調(diào)研和訪談的方式收集利益相關(guān)方信息，主要包括利益相關(guān)方對政策所持的立場、所能調(diào)動資源的數(shù)量及類型、在政策中的地位等信息，分析各利益相關(guān)方在城市群協(xié)同發(fā)展政策中的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)力、對政策的認(rèn)知能力和所持立場、關(guān)注的政策相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)利益和主要環(huán)境問題。

根據(jù)利益相關(guān)方分析的要求，對京津冀地區(qū)的天津市、河北省等省級地方政府的發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局等相關(guān)部門的職能處室負(fù)責(zé)人開展問卷調(diào)查和訪談，收集城市群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃主要利益相關(guān)方的信息。問卷調(diào)查和訪談針對京津冀城市群協(xié)同發(fā)展政策的人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、交通和環(huán)保一體化等主要議題開展；涉及的利益相關(guān)方包括制定政策的跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、城市群內(nèi)的省級政府部門、規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等。同時，對于未能直接對其進(jìn)行問卷調(diào)查的企業(yè)及其管理者、社會公眾、非營利組織等利益相關(guān)方，通過其他利益相關(guān)方的問卷調(diào)查和訪談間接收集。問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。

表1　利益相關(guān)方特征描述

注：(1)“政策認(rèn)知水平”采用打分法：3為較多，2為一般，1為無。(2)立場：S為完全支持；MS為總體支持，但有部分反對意見；N為中立；MO為總體反對，但有部分支持意見；O為完全反對。(3)“權(quán)力”采用打分法：3為很多，2為一般，1為較少。

2.2分析要點與結(jié)論

(1)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)力分析。在城市群協(xié)同發(fā)展政策中，制定政策的跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、城市群內(nèi)的省級政府部門具有最高“權(quán)力”得分，分別為3分、2.5分，表明這些利益相關(guān)方不僅能夠調(diào)動較多資源，而且對這些資源具有較高的支配能力以影響政策的制定和執(zhí)行。研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)及企業(yè)管理者、非營利組織、專家學(xué)者、社會公眾等其他利益相關(guān)方在“權(quán)力”一項的得分均≤2分，表明這些利益相關(guān)方在城市群協(xié)同發(fā)展政策中掌握資源的數(shù)量有限，且支配這些資源用于影響政策制定和執(zhí)行的能力較低。

(2)政策認(rèn)知能力分析。研究機(jī)構(gòu)、制定政策的跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者對政策的認(rèn)知能力較高，對政策內(nèi)涵的把握相對較準(zhǔn)確；其他利益相關(guān)方對政策的認(rèn)知能力較低。研究機(jī)構(gòu)、制定政策的跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等對城市群協(xié)同發(fā)展政策中的人口遷移政策、區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策、環(huán)保和交通一體化政策的理解比其他利益相關(guān)方更科學(xué)。研究機(jī)構(gòu)等普遍認(rèn)為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展才是調(diào)控城市群人口規(guī)模的根本途徑，通過行政手段調(diào)控城市群地區(qū)人口規(guī)模是不可行的；地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、升級與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅僅是發(fā)達(dá)城市將低端、低輻射產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至周邊相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，緩解自身環(huán)境污染壓力，而且必須優(yōu)化城市群區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于產(chǎn)業(yè)承接地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級改造；環(huán)保和交通一體化應(yīng)作為城市群協(xié)同發(fā)展政策的先行政策和突破口。

(3)政策立場分析。制定政策的跨區(qū)域政府機(jī)構(gòu)、城市群內(nèi)的省級政府部門、專家學(xué)者對城市群協(xié)同發(fā)展政策持“完全支持”立場；研究機(jī)構(gòu)、社會公眾持“總體支持”立場；非營利組織持“中立”立場；企業(yè)及企業(yè)管理者持“總體反對”立場。

(4)潛在利益分析。問卷調(diào)查同時也收集了城市群內(nèi)的省級政府部門、研究機(jī)構(gòu)等對城市群協(xié)同發(fā)展政策中與環(huán)境問題相關(guān)的自身潛在環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)利益/劣勢的看法。

對城市群內(nèi)的省級政府部門來說，城市群協(xié)同發(fā)展政策的潛在環(huán)境利益包括：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級有利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，降低資源消耗；環(huán)保一體化有助于統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。城市群協(xié)同發(fā)展政策的潛在環(huán)境劣勢包括：承接低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對本地區(qū)的資源環(huán)境形成更大的壓力；環(huán)保一體化政策面臨著區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大、統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)很難實施的困境。城市群協(xié)同發(fā)展政策的潛在社會經(jīng)濟(jì)利益包括：產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移有助于本地產(chǎn)業(yè)升級改造，環(huán)保一體化有助于倒逼資源節(jié)約行動，實現(xiàn)節(jié)能減排。潛在的社會經(jīng)濟(jì)劣勢包括：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策使城市群內(nèi)的省級政府部門易傾向于資源密集型、勞動密集型產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，以快速提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量，將阻礙地方產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程；環(huán)保一體化政策要求的統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)將意味著更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

此外，研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，環(huán)保一體化政策的潛在環(huán)境利益還在于為協(xié)同解決區(qū)域性污染問題提供支持和保障；其潛在的環(huán)境劣勢在于統(tǒng)一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并不能遏制區(qū)域間污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，加上落后地區(qū)的環(huán)境管理不到位將導(dǎo)致污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成更大危害。環(huán)保一體化政策的社會經(jīng)濟(jì)劣勢在于更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求更多的政府投入，但難以得到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后地區(qū)政府的有效支持。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的潛在環(huán)境劣勢可能造成污染轉(zhuǎn)移；潛在社會和經(jīng)濟(jì)方面劣勢包括發(fā)達(dá)地區(qū)的落后產(chǎn)業(yè)往往只注重轉(zhuǎn)移，不注重產(chǎn)業(yè)升級。

3　結(jié)論與建議

利益相關(guān)方分析的結(jié)果表明，在城市群協(xié)同發(fā)展政策制定過程中，各個利益相關(guān)方的影響力、重要性有較大差異，在參與和影響城市群協(xié)同發(fā)展政策中發(fā)揮著不同作用。在城市群協(xié)同發(fā)展政策制定和實施過程中，應(yīng)充分權(quán)衡各個利益相關(guān)方的社會經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益，并將其反映在政策制定過程中，以最大程度地減少由政策失誤導(dǎo)致的環(huán)境問題，并提出以下幾點建議：

(1)區(qū)域間的利益均衡。城市群協(xié)同發(fā)展政策中，各地政府間磋商形成城市群協(xié)同發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，最大程度地避免城市群內(nèi)的省級政府部門在政策執(zhí)行中存在自利性傾向，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)利益共享；適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的需求，才能從根本上避免人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、交通一體化、環(huán)保一體化帶來的負(fù)面環(huán)境影響。

(2)深層次的公眾參與。利益相關(guān)方分析其中一個重要目標(biāo)就是使政策的利益相關(guān)方廣泛參與到政策過程中，了解其社會經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益等方面的需求，并通過政策設(shè)計加以強(qiáng)化，扶持弱勢群體，培育和壯大環(huán)境支持群體，以更好地避免政策導(dǎo)致的負(fù)面環(huán)境影響。

(3)兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)遇。在城市群協(xié)同發(fā)展政策中，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異；盲目轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)，忽視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，行政命令式地推行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)一體化，都不利于區(qū)域環(huán)境問題的解決。在政策制定過程中，兼顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級改造；執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)時考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)承受能力，采取經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的方案逐步實施環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)一體化，才能更好地預(yù)防政策設(shè)計不合理導(dǎo)致的區(qū)域環(huán)境問題。

綜上所述，利益相關(guān)方分析能夠識別政策制定過程中的主要利益相關(guān)方及其發(fā)揮的作用，在政策議題中的利益和劣勢，通過分析與這些因素相關(guān)的環(huán)境問題，有助于理清政策關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵環(huán)境問題，并從政策源頭進(jìn)行預(yù)防，提高決策科學(xué)性。利益相關(guān)方分析是政策環(huán)境評價的一種重要方法，也是公眾參與在更高的政策層面開展的有益實踐；在政策制定過程中，利益相關(guān)方的廣泛參與對于提升公眾環(huán)境保護(hù)意識，培育和壯大環(huán)境保護(hù)支持群體，更好地預(yù)防國家重大決策、戰(zhàn)略的環(huán)境負(fù)面影響具有十分重要的意義。本研究僅介紹了政策環(huán)境評價工作中利益相關(guān)方分析的一些重要環(huán)節(jié)，完整的利益相關(guān)方分析框架是與政策相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境現(xiàn)狀分析、優(yōu)先環(huán)境問題識別、政治經(jīng)濟(jì)分析、環(huán)境保護(hù)行動計劃等緊密結(jié)合在一起的，需要在具體的政策環(huán)境評價的案例中才能展示。利益相關(guān)方分析方法也有待通過政策環(huán)境評價的實踐而進(jìn)一步驗證和充實。

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Stakeholder Analysis on Policy Environmental Assessment of Urban Agglomeration Coordinated Development

ZHANG Hai-tao, LI Tian-wei

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Stakeholder analysis plays an important role in Policy Environmental Assessment, including promoting the participation of stakeholders, identifying key environmental issues, and strengthening environmental constituencies. The steps of stakeholder analysis were introduced in this paper, including identifying and screening stakeholders, data collecting, characteristics description of stakeholders and points analysis, in order to provide technical

for Policy Environmental Assessment practice. In addition, stakeholder analysis was conducted in the case study of coordinating development policy for urban agglomeration by screening stakeholders, identifying crucial environmental issues related to policy and putting forward policy recommendations on preventing environmental problems.

stakeholder analysis; policy environmental assessment; coordinating development policy for urban agglomeration

2016-06-12

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價財政專項(2110203)

張海濤(1980—)，男，山東煙臺人，助理研究員，博士，主要研究方向為政策戰(zhàn)略環(huán)境評價，E-mail：htzhang198004@163.com

李天威(1971—)，男，吉林輝南人，研究員，博士，主要研究方向為環(huán)境影響評價政策、理論與方法，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn

10.14068/j.ceia.2016.05.004

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2095-6444(2016)05-0012-05