環境保護應對鋼鐵行業供給側改革探析

郭倩倩，任景明

(環境保護部環境工程評估中心，北京　100012)

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環境保護應對鋼鐵行業供給側改革探析

郭倩倩，任景明

(環境保護部環境工程評估中心，北京100012)

鋼鐵行業是我國的支柱產業，是制造業的代表和縮影，也是許多行業產業鏈上的重要一環。加快鋼鐵行業供給側改革，不僅能為其他行業由大到強提供有力支撐，為我國成為制造強國提供堅實保障，同時也是鋼鐵行業轉型升級的內在需求。2015年“史上最嚴”新環保法正式實施，扭轉了企業過去違法成本低守法成本高的窘境，對技術、管理、監督等制度進行更新，加大了處罰力度。在經濟增速換擋、結構調整陣痛、前期刺激政策消化的特殊時期，鋼鐵行業供給側改革對政策也有著特殊的需求。應綜合利用供需兩端政策工具，加強政策行業信息的指導作用和對行業綠色產能監管能力，推動戰略環評的早期介入。

鋼鐵行業；供給側改革；環境保護

鋼鐵行業供給側改革，對我國制造行業由大變強具有全局性意義。近年來，我國鋼鐵行業在增長速度、產量規模、產品出口量等方面都創下了歷史新高，與此同時也帶來巨大的資源環境壓力，造成鋼鐵行業利潤流向國外，環境成本卻留給國內的困境。目前，我國鋼材價格過度下跌，已無法通過降低成本完全消化，粗鋼表觀消費量大幅下降，但不足以抵消需求側的下降，鋼材供需不平衡矛盾仍然突出。在鋼鐵行業低價格、低效益、低消費、低增長和高壓力的“新常態”下，鋼鐵行業供給側改革對環境保護工作也提出了諸多挑戰。

1　鋼鐵行業供給側改革面臨的壓力

1.1化解產能過剩難度加大

我國鋼鐵行業自2011年第三季度起就在產能利用效率和經營效益兩個維度表現出產能過剩。《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)下發以來，有關部門和地方通過淘汰落后、環境治理、結構調整和規范經營等手段壓減了一批產能。2011—2014年，累積淘汰落后煉鋼產能7 700萬噸，并提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務。2014年，鋼鐵從板材結構性過剩發展到板材長材全面過剩，普通產品和高技術含量產品全面過剩，主要市場和偏遠區域市場均出現過剩。2015年底，國內粗鋼產能11.27億噸，產能利用率僅有71.3%，較上年同期下降1.5個百分點，鋼鐵行業已呈現全面過剩的態勢。

對此，國家出臺了相關政策。《鋼鐵產業調整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》要求到2017年鋼鐵產能嚴重過剩矛盾得到有效化解，產能利用率達到80%以上。《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》提出從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸。但受宏觀經濟下行、國內需求增長趨緩影響，鋼鐵行業現有措施壓減空間越來越小，同時還要兼顧改善環境質量，綜合考慮行業標準和區域環境容量，化解產能過剩難度越來越大[1-2]。

1.2生產消費面臨結構調整

我國的經濟結構和生產方式都在調整，由于第三產業經濟地位逐步提升，第二產業格局正在改變，對鋼材消費的拉動作用減弱，但對鋼鐵質量性能提升帶動作用增強，鋼鐵消費等級的提升導致鋼材消費強度下降[3]。2014年，除鐵道用材外，其他主要鋼材產品產量同比均增長，但增幅低于2013年；2015年，我國粗鋼產量8.04億噸，同比下降2.3%，鋼材實際消費量約6.64億噸，同比下降5.4%。

目前，企業之間已經出現明顯分化，在國內市場低迷、國際市場利潤高于國內市場的情況下，鋼材出口大幅增長，東部沿海沿江企業更具優勢。到2014年底，鋼材累計出口量超過進口量，創歷史新高。2015年，我國鋼材出口1.12億噸，出口量同比增長19.9%。鋼材出口量的增加雖然有利于緩解國內市場供需矛盾，但隨著越來越多的國家和地區傾向于采取各種貿易保護措施保護本國鋼鐵產業，致使我國鋼鐵行業“走出去”面臨相當大的壓力。

1.3企業資金鏈斷裂風險加大

“十二五”以來，鋼鐵企業銷售利潤率始終處于工業行業下游水平，雖然2014年鐵礦石價格大幅下降，鋼鐵企業效益略有好轉，但企業“融資難、融資貴”的問題依舊存在。500萬元以上鋼鐵項目的資金來源中，企業自籌占89.8%，國內貸款占8.2%，利用外資占0.6%，國家預算內資金占0.2%，其他來源占1.2%。在企業自籌資金中，企業自有資金占比僅為27.8%，已有一些鋼鐵企業因資金鏈斷裂被迫關停。

與此同時，鋼鐵企業的債務風險快速累積，部分企業償債能力已處于風險邊緣。2014年，鋼鐵重點企業應收、應付賬款快速增長至5 818億元，鋼鐵上市公司平均流動比、速動比低至0.69和0.19，遠低于正常水平。2015年，受市場需求低迷及鋼鐵產品價格持續下跌的影響，鋼鐵行業首次出現全行業虧損。2016年，鋼鐵行業開始著力供給側改革，隨著鋼鐵行業的債務處理和人員處置相關配套政策以及專項配套資金的逐步落地，企業的困境有所緩解，但仍然面臨巨大的資金壓力。

2　供給側改革對于環境保護的挑戰

2.1化解過剩產能執行力有待加強

我國鋼鐵業產能過剩與其快速發展過程中積累的矛盾有關，同時也受到當前國內外經濟形勢的影響，呈現經濟周期性過剩、總量過剩、結構性過剩相疊加的特點[4]。2014年工信部公布了第三批符合《鋼鐵行業規范條件》的企業名單，目前累計三批入圍的305家企業，其產能占到全國的85%，剩下的15%面臨淘汰或升級，如通過差別電價和懲罰性水價、電價，促使其退出。

2016年，國務院常務會議提出再壓縮粗鋼產能1億～1.5億噸的目標，通過強制淘汰和引導淘汰兩種方式解決。嚴格執行環保、能耗、質量、安全、技術等法律法規和產業政策，達不到標準要求的鋼鐵產能要依法依規退出。在鋼鐵市場化退出機制尚不完善、重點壓減淘汰地區的托底政策和對企業環保改造的政策支持力度有待加強的情況下，化解產能過剩無疑是對環保執行力的巨大挑戰，加之化解過剩產能過程中的人員安置、債務等問題牽涉因素復雜、重大，增加了推進鋼鐵企業環保工作的難度。

2.2產業布局與結構調整過程問題潛伏

鋼鐵行業供給側改革的快速推進，將深刻影響鋼鐵行業土地利用的結構和強度，以及土地要素的流動和交換，同時也將引發一些有關土地質量和土地生態的環境問題，如退出鋼鐵工業用地污染問題。土壤污染具有隱蔽性，據統計，我國全部污染物的90%最終都會回歸土壤，造成土地污染。2014年，環境保護部和國土資源部發布的《全國土壤污染狀況調查公報》指出我國工業用地污染問題嚴峻。

>>應對鋼鐵行業供給側改革，應進一步推進戰略環評的早期介入，充分發揮其優化空間布局、推進環境質量改善以及推動產業轉型升級的作用。

工信部發布《鋼鐵產業調整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》，提出重視鋼鐵行業布局，落實全國主體功能區規劃、行業發展規劃、區域發展規劃、城市總體規劃、節能減排規劃、水資源開發利用規劃、環境保護和污染防治規劃等要求，推進中心城市城區鋼廠轉型和搬遷改造，改善區域環境質量的目標。2016年發布的《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》在盤活土地資源方面，雖然提出對退出的鋼鐵產能用地應以不同土地性質相應的路徑流轉，但由于沒有對流轉土地提出進一步的環保要求，存在一定的環境風險隱患，給環保工作帶來了挑戰。

2.3重負之下鋼企難以加大環保投資

2010—2014年，納入統計的鋼鐵企業投入環境治理資金593.4億元，在對應環保統計數據的粗鋼產量增長31.65%的情況下，實現了主要污染物排放總量和噸鋼排放量持續下降。2014年，鋼鐵重點統計企業能耗總量為29 973.34萬噸標準煤，同比下降0.49%；噸鋼綜合能耗為584.70千克標準煤/噸，同比下降1.22%；有33家企業噸鋼耗新水低于3米3，創歷史最好水平，累積外排廢水量同比下降4.12%；噸鋼二氧化硫和煙粉塵排放量同比分別下降28.48%和3.18%。《鋼鐵產業調整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》對鋼鐵行業節能減排進一步提出要求，到2025年鋼鐵企業污染物排放、工序能耗全面符合國家和地方規定的標準。鋼鐵行業噸鋼綜合能耗下降到560千克標準煤，取水量下降到3.8米3以下，二氧化硫排放量下降到0.6千克，煙粉塵排放量下降到0.5千克，固體廢棄物實現100%利用。

減少鋼鐵企業的污染，最直接有效的措施就是加大環保投入，實施環保達標改造，但在當前全行業虧損的大背景下，環保守法企業由于加大環保投入導致企業生產成本增加，很有可能產生優汰劣勝的現象。雖然2016年下發《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》和《關于征收工業企業結構調整專項資金有關問題的通知》幫助鋼企渡過難關，但在鋼鐵結構調整過程中，職工安置問題涉及人員和范圍太廣，不同地方、不同區域和不同企業的特點以及歷史問題又不一樣，所以問題非常復雜，所需資金巨大。

3　應對鋼鐵行業供給側改革的對策建議

3.1綜合利用供需政策工具

鋼鐵行業環保工作多是由政府通過政策自上而下引導行業發展，政策在滿足鋼鐵企業自下而上的環保需求方面略顯不足。因此，建議從鋼鐵行業環保政策的供給和需求兩方面來調控，完善行業信息傳遞體系。在供給端，政府在尊重市場對資源配置功能的基礎上，加強對環保投入和環保達標改造的保障政策，為鋼鐵行業發展搭建環保技術研發支撐體系，并對環保投資予以必要的扶持；在需求端，綜合利用公共支出、政府采購以及消費補貼等手段刺激市場對綠色環保鋼鐵產品的需求，從而引導企業綠色環保的生產活動和投資行為，促進企業綠色轉型升級。

3.2推進打造“智慧環保”建設

在鋼鐵行業政策實踐中，由于政府與企業之間環保信息和數據溝通不足，使得政策的實行效果大打折扣。因此，應著力打造“智慧環保”，提高環保政策的執行力，從而達到改善環境質量的目標。2014年，國家下發專項文件，對污染物排放單位在線檢測傳輸有效率提出了明確要求，并將這項要求作為“硬指標”列入每年年末的環保核查中。2016年，《河北省貫徹落實中央環境保護督察組督察反饋意見整改方案》中提出，2016年7月底前完成河北省鋼鐵等行業環境保護現狀全面調查，切實查清企業落實環評審批驗收、排污許可、清潔生產等規定和主體工藝裝備的環保治理設施建設和運行、污染物達標排放及在線監測系統的建設和運行等情況，推進鋼鐵企業廠界PM2.5、PM10遠程執法監控，建設污染源遠程執法系統。

3.3加強行業環保監管能力

目前，新環保法的作用正逐步顯現，在給企業設置紅線的同時，也給環保部門設置了嚴格的追責機制。為了保障新法落地，去除企業“法不責眾”的博弈心理和地方環保執法人員的畏難心理，應加強對鋼鐵行業轉型升級的引導和監管，同時加強能源合同管理等過程監管，參考企業環保投入、環保設施建設運行等情況，實現國家監管由“重裝備”轉變為“重效果”，強化環保監管能力，完善環保處罰手段，從而對無視國家審批制度的違規項目實行有效監管。

3.4推動戰略環評早期介入

《鋼鐵產業調整政策(2015年修訂)(征求意見稿)》已提出對行業布局應重視項目環境影響評價報告，應在此基礎上進一步推進戰略環評的早期介入，充分發揮其優化規劃空間布局、推進環境質量改善以及推動產業轉型升級的作用[5]。在明確區域(流域)污染物排放總量上限的基礎上，提出區域(流域)鋼鐵行業的環境準入條件，調控區域鋼鐵行業規模和開發強度，推動鋼鐵行業綠色轉型升級。并實施環境影響后評價，對存在的問題及時整改[6]。

[1]姜曉東. 關于中國鋼鐵產能過剩的若干思考與建議[J]. 鋼鐵, 2013, 48(10):1- 5.

[2]馬晨. 構建化解產能過剩矛盾的長效機制[J]. 冶金管理,2014(6): 86- 88.

[3]徐康寧, 韓劍. 中國鋼鐵產業的集中度、布局與結構優化研究——兼評2005年鋼鐵產業發展政策[J]. 中國工業經濟, 2006(2): 37- 44.

[4]萬學軍, 何維達. 中國鋼鐵產業政策有效的影響因素分析——基于政策制定與實施過程的視角[J]. 經濟問題探索, 2010(8): 18- 24.

[5]國家環境保護總局. 戰略環境影響評價培訓材料[M]. 北京: 中國環境科學出版社, 2005.

[6]陳鳳先, 耿海清, 劉小麗, 等. 區域戰略環評跟蹤評價實施機制研究[J]. 環境影響評價, 2015, 37(3): 49- 52.

Discussion on Response of Environmental Protection to Deal with Supply-Side Reform of the Iron and Steel Industry

GUO Qian-qian, REN Jing-ming

(Appraisal Center for Environmental & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The iron and steel industry is a pillar industry of our country and a representative and miniature of the manufacturing industry, and it is also an important part of many industry chains. Accelerating the supply-side reform of the iron and steel industry not only supports powerfully the growth of other industries and ensures that our country develops to be a manufacturing powerhouse, but also is the internal need for the steel industry to transform and upgrade. In 2015, the new environmental protection law, which was considered to be “the most stringent law in the history”, was formally implemented and this changed the dilemma of the low illegality cost and high law-abiding cost in the past. It also updated the systems of technology, management and supervision, and made the punishment more severe. In this special period, we are experiencing the shifting gear of economic growth, structural adjustment pain, and digestion of early policy stimulus, so the iron and steel industry also has special demand on the policy of supply side reform. We should comprehensively utilize policy tools of both supply and demand sides, strengthen the policy guidance for industry information, improve the regulation function for green production capacity, and promote the early intervention of SEA.

the iron and steel industry; the supply side reform; environmental protection

2016-06-03

環境保護部重大經濟政策環境評價財政專項(2110203)

郭倩倩(1985—)，女，吉林長春人，助理工程師，碩士，主要研究方向為政策戰略環境評價，E-mail：aceeguoqianqian@163.com

任景明(1961—)，男，安徽太和人，研究員，博士，主要研究方向為政策戰略環境評價、國家環境保護治理體系研究，E-mail：13381219589@189.com

10.14068/j.ceia.2016.05.002

X828

A

2095-6444(2016)05-0005-03