我國政策環境評價模式與框架初探

李天威，耿海清

(環境保護部環境工程評估中心，北京　100012)

?

我國政策環境評價模式與框架初探

李天威，耿海清

(環境保護部環境工程評估中心，北京100012)

我國政策環境評價的目標可設定為促進環境公平、凝聚社會共識、健全決策機制和提升環保意識。根據上述目標，在政策問題界定、政策目標確立、政策方案設計、政策方案比選、政策方案確定、政策方案執行和政策事后評估等政策過程的不同階段，分別提出了政策環評應該發揮的主要作用。其中，在政策方案比選階段，政策環評應重點做好環境風險評估和制度評估兩方面的工作。與此相對應，在評價框架中，應把環境風險預警和制度保障評估作為主要著力點，前者主要包括生態風險和人體健康風險，后者包括制度風險和政策風險等。

政策環境評價；目標；預警；保障

政策環境評價(以下簡稱政策環評)是戰略環評在政策層次上的應用，或者說是以政策為對象的戰略環評。1998年《環評法》最初起草時，當時的草案就包含了政策環評條款，但最終以“規定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等為由被刪除。如今，我國的資源環境約束更加突出，社會公眾對于決策科學化、民主化的要求也越來越高，開展政策環評的條件已經基本成熟。2014年新修訂的《環保法》第十四條明確規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”。《環保法》的法條中雖然沒有出現“政策環評”字樣，但實際上是為政策環評打開了窗口。然而，政策環評在國際上沒有公認模式，在我國缺乏實踐經驗和理論研究[1]。因此，無論從完善戰略環評體系還是健全決策機制的角度看，今后都應把政策環評的模式和框架研究作為重點內容之一。

1　我國政策環評的目標

科學設置我國政策環評所要追求的主要目標，對于確定評價模式和評價程序具有重要作用。具體而言，應重點突出以下幾個方面的訴求。

1.1提升環境公平

對于規劃和計劃而言，技術可行性與經濟可行性是主要考慮因素。對于政策，則首先需要考慮政策的正當性問題。據此，政策環評需要首先解決價值層面的問題，即判斷擬議決策是否符合公平和正義原則，具體包括國家之間、區域之間、代際之間、群體之間、種族之間的環境公平。同時，政策環評也應考慮環境倫理問題，恰當處理人與自然的關系，實現人與自然的和諧共生。

1.2增進社會共識

政策的實施離不開政策客體的理解，因此無論是支持者還是反對者，都需要給出充足的理由，而政策環評恰恰是一個理想的平臺。通過政策環評過程中各類利益主體之間的廣泛討論，可以最大程度地縮小分歧，達成共識，形成有利于政策實施的統一戰線和輿論力量。當然，如果通過政策環評能夠爭取到其他力量的支持，則比環保部門單方面自上而下地推動更為有效和持久。

1.3完善決策機制

我國在決策過程中的精英主義色彩濃厚，決策過程透明度不高，在決策程序上缺乏糾錯機制。通過政策環評，可對政策所依存的制度、體制、政策執行者的能力、所能獲取的政策資源等進行全面辨析，建立起統籌社會、經濟、環境的綜合決策機制及其法律體系。特別是在我國政策評估機制不健全的情形下開展第三方政策環評，對健全決策機制更是具有特別重要的現實意義。

1.4提高環保意識

盡管政策環評可以貫穿整個政策生命周期，但不可對于政策環評的作用給予過高期望。然而，通過政策環評中的公眾參與，可使社會公眾認識到政策隱藏的資源環境風險，以及政策環評對于促進社會經濟與環境協調發展的巨大作用，提升社會公眾的環保意識。同時，通過公眾參與，可促使決策部門提升環境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范環境風險的作用。

2　政策環評在政策過程中的作用

政策環評作為戰略環評的高級形態，應該把自身追求的目標貫徹到政策制定的每一個環節，與政策制定、執行、評估等過程充分融合，如此才能最大程度地發揮效用。一般而言，政策過程大致包括問題界定、目標確立、方案設計、方案比選、方案確定、政策執行、政策評估、政策調整等幾個階段[2-4]。我國迄今尚未建立起基于完全理性決策模式的決策程序，政策制定、執行、評估過程的各個環節都可能受到內外部因素的干擾而偏離科學決策的路徑。因此，政策環評也應圍繞以上環節開展。

2.1政策問題界定階段

這一階段政策分析的主要任務是界定政策問題的性質、程度、范圍等關鍵問題，對政策問題進行客觀描述，并找出背后的原因。相應地，該階段政策環評的主要任務在于識別出與政策問題相關聯的重大資源環境問題，對其現狀進行詳細描述，分析其性質、范圍、程度及背后的原因。在此基礎上，通過利益相關方分析、社會調查等方式，篩選出社會公眾最為關心的資源環境問題，并對其進行排序，為下階段進行政策方案設計提供指導。

2.2政策目標確立階段

這一階段政策分析的主要任務是根據政策問題制定將來期望達成的目標，或者說明確政策實施后希望達到的效果。政策目標一般包括定性目標和定量目標兩類，可能清晰也可能模糊，政策目標之間可能協調也可能沖突。當政策目標中明確包含發展速度、規模或產業布局、基礎設施建設等指標時，必然會帶來顯著的資源環境影響。為防止政策目標不當導致重大資源環境問題，該階段政策環評的主要任務是提出適當的環境目標供政策制定人員參考。

2.3政策方案設計階段

這一階段政策分析的主要任務是根據政策目標提出可供下階段比選的多套方案。具體而言，應包括兩個步驟：首先是充分發揮決策者、政策制定者及公眾的聰明才智和想象力，從不同角度、不同訴求出發提出多個輪廓設想；然后，剔除明顯不可行的方案，對備選方案進行進一步的細部設計。該階段政策環評應充分發揮決策參謀作用，一是要從專業角度為政策方案設計提供必要的資源環境信息；二是要提出環境基線，即政策實施的環境底線，包括原則、標準等；三是與政策方案設計者一同進行方案設計。

2.4政策方案比選階段

政策分析在這一階段的主要任務是從社會、經濟、環境等多個維度全面評估各個備選方案的優劣，以便從優中擇優，最終選出成本最小、效果最好的政策方案。對于政策方案的比選，政策環評應著重從環境風險和制度保障兩方面入手。

(1)風險評估。對于決策環境風險產生的原因，主要涉及兩個方面：一是政策方案本身隱含的環境風險，如我國的城鎮化政策、西部大開發政策、海洋開發政策等均涉及重大開發活動，必然會對資源環境造成顯著影響；二是政策環境變化引致的資源環境風險，包括政治、經濟、自然及國際環境等。對于環境風險，應重點評估兩個方面，一方面是中長期生態風險，主要是政策實施是否會導致生態系統結構和功能的損失，生態系統內物種的突變，植被演替過程的中斷或改變，生物多樣性的減少等；另一方面是人體健康風險，主要是把污染物與人體健康聯系起來，預測污染物對人體健康產生有害影響的可能性，包括致癌風險評估、致畸風險評估、化學品健康風險評估、發育毒物健康風險評估和生殖環境影響評估等。

(2)制度評估。政策的執行效果與其依存的體制、機制、機構等制度問題密切相關，因此需要評估擬議政策依存的制度環境，分析政策執行在制度層面的有利和不利因素，以及阻力、困難等。具體而言，應重點關注以下3個方面：一是針對政策執行可能帶來的資源環境問題，現有的體制、機制、法律有無有效的防控手段；二是利益相關者與政策的關系，如政策的目標群體是否配合、政策執行機構是否完備等，分析利益相關者的哪些行為可能導致重大資源環境問題；三是執行政策所需要的資源是否充足，如果缺乏足夠的資源，政策執行不力也容易導致重大資源環境問題。

2.5政策方案確定階段

經過對各項政策方案的社會、經濟、環境等影響進行全面評估后，最終會確定一個最優的政策方案。該階段政策環評的任務是針對最終選定的政策方案，提出預防和減緩不良環境影響的建議，盡量減小政策實施帶來的負面環境影響。優化建議應符合以下要求：一是要有利于防范決策環境風險；二是要有利于減少政策實施的資源環境代價；三是要符合國家環境保護大政方針。

2.6政策方案執行階段

在這一階段，政策將由設想變為現實，產生實質性的社會、經濟和環境影響。其中，政策執行者的作用至關重要，他們需要進一步細化政策，形成具有可操作性的行動方案，并使用相應政策資源推進政策實施。對于政策環評來說，主要有兩項工作：一是推動環境問題的主流化，即通過廣泛的宣傳教育、公眾參與、能力建設等活動，使利益相關者充分認識到政策執行過程中可能出現的環境問題，使其能夠對環境問題發揮監測、預防和治理的作用；二是跟蹤監測政策實施可能產生的環境影響，對政策執行的資源環境后果進行監測，以便及時發現問題，提升管理效能，減小環境代價。

2.7政策(事后)評估階段

該階段的主要任務是對比當初的政策目標與實際效果，對政策的成敗得失進行全面總結，以決定是否終止政策或調整政策。對于政策環評而言，應將政策環境影響跟蹤評價的內容系統化，將政策實施實際產生的資源環境影響與當初的預測結論進行對比，對二者之間的差距進行分析，找出原因，為下一輪政策的制定提出環境保護政策建議。如果政策實施后造成了超出當初設想的重大資源環境問題，也可以提出終止政策的建議。

政策的制定實施是一個連續不斷的過程，涵蓋整個政策周期，因此政策環評也應貫穿于政策過程的各個階段，與政策制定實施的過程充分融合，并在每一階段都能切實發揮決策輔助作用。政策環評在政策過程中的主要作用如圖1所示。

圖1　政策環評在政策過程中的主要作用Fig.1　The main function of Policy SEA in policy process

3　基于“預警+保障”的政策環評框架

根據政策環評與政策過程的關系，政策環評應聚焦重大環境問題和制度問題，對政策制定和實施發揮預警和保障兩方面的關鍵作用。從評價程序上來說，首先應在文獻查閱、相關方對話及現場調查的基礎上，界定和分析與擬議政策相關聯的環境問題，同時要識別擬議政策可能帶來的環境影響。在對現狀問題和可能產生的新問題進行全面分析對比的基礎上，可確定出針對擬議政策開展環境評價的優先領域。

針對需要重點評價的優先領域，首先應根據政策內容構建相應的評價指標體系，進而重點從環境風險預警和制度保障評估兩個方面開展工作。就環境風險預警而言，應重點預測和分析擬議政策實施可能導致的中長期生態風險，以及因環境污染或突發環境事件等原因而可能對人體健康存在的風險。具體包括風險源、影響途徑、影響性質、影響程度、影響范圍和最終后果等，提出防范重大環境風險的對策建議，為政策方案選擇和優化提供預警。就制度保障評估而言，應主要分析兩個方面的內容：一是政策缺陷，包括政策實施是否具有適當的配套機制，政策執行者和政策目標群體對政策的態度、政策邏輯是否合理等；二是制度缺陷，主要從法律、體制、能力和政策資源等方面分析現有制度對實施擬議政策的保障、支撐能力。對于不利于可持續發展的制度因素，提出完善和優化建議。在以上分析的基礎上，可綜合論證擬議政策方案的合理性，制訂環境可行的政策方案。針對環境可行的政策方案，可進一步提出預防和減緩不良環境影響的政策優化建議。

最后，應著力推動環境問題主流化，具體途徑主要有兩個：一是信息公開和成果宣傳，使社會公眾了解政策環評過程及其成果，獲得公眾的理解和支持；二是政策制定和執行部門的能力建設，使其能夠自上而下地主動防治環境問題。在政策執行過程中，還應加強監測，及時發現非預期不良影響，提出改進建議供政策制定部門和執行部門參考。最后在政策周期結束后，形成系統的政策環境影響跟蹤評價報告，供決策者制定下一輪政策時參考。我國政策環評的基本程序如圖2所示。

圖2　基于“預警+保障”的政策環境評價框架Fig.2　The Policy SEA framework based on early warning & guarantee

4　結語

不同國家對“政策”的理解不同，決策形式和程序也各不相同，再加上制定政策需要考慮的因素較多，因而政策環評尚未在國際上形成公認的模式。

目前，盡管聯合國環境規劃署、世界銀行、歐盟等組織進行了一些研究性探索，美國、英國、荷蘭等國家也開展了一些相關工作[5-7]，但其評價模式均難以直接用于指導我國的政策環評實踐。我國需要根據自身的決策體制和環境保護工作要求，建立適合自身國情的政策環境評價模式和評價程序，今后應進一步加強這方面的工作。

[1]Chaker A, El-Fadl K, Chamas L,etal. A review of strategic environmental assessment in 12 selected countries[J]. Environmental Impact Assessment Review, 2006, 26(1): 15- 56.

[2]陳振明. 政策科學——公共政策分析導論[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2003: 131- 161.

[3]謝明. 公共政策分析概論[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2011: 96- 106.

[4]Joseph Steward Jr., David M Hedge, James P Lester. Introduction to Public Policy: An Evolutionary Approach[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2011: 97- 102.

[5]吳玉萍, 胡濤, 毛顯強, 等. 貿易政策環境影響評價方法論初探[J]. 環境與可持續發展, 2011, 36(3): 35- 40.

[6]鞠美庭, 朱坦. 國際戰略環評實踐追蹤及中國對規劃實施環境影響評價的管理程序和技術路線探討[J]. 重慶環境科學, 2003, 25(11): 124- 127.

[7]馬蔚純, 林健枝, 陳立民, 等. 戰略環境評價(SEA)及其研究進展[J]. 環境科學, 2000, 21(5): 107- 112.

Study on the Mode and Framework of Policy SEA in China

LI Tian-wei, GENG Hai-qing

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The targets of China’s Policy SEA may be set as to promote environmental justice, integrate consensus, improve decision making mechanism and raise environmental awareness. For different stages of policy process, such as problem identification, target setting, scheme design, scheme comparison, scheme determination and policy evaluation, the functions of Policy SEA had been brought forward in this paper. In the stage of scheme comparison, Policy SEA should focus on the assessments of environmental risk and regime. Correspondingly, more attention should be put on the early warning of environmental risk and the evaluation of institutional guarantee during the Policy SEA framework. The issues of the former mainly include ecological risk and human health risk, while the latter includes institutional risk and policy risk.

Policy SEA; goal; warning; guarantee

2016-06-03

環境保護部重大經濟政策環境評價財政專項(2110203)

李天威(1971—)，男，吉林輝南人，研究員，博士，主要從事環境影響評價政策、理論與方法研究，E-mail：li.tianwei@mep.gov.cn

耿海清(1974—)，男，內蒙古烏蘭察布市人，研究員，博士，主要從事戰略環境評價研究，E-mail：davisghq@sina.com

10.14068/j.ceia.2016.05.001

X828

A

2095-6444(2016)05-0001-04