中國地下經濟治理的應用政策分析

王永興++景維民

摘 要：地下經濟是一個新興的研究領域，從應用層面上看，這一研究最終要實現的目標是形成一個科學合理的政策空間集合來幫助政策制定者有效應對地下經濟的挑戰。文章系統地討論了中國經濟轉型條件下地下經濟治理的多種路徑，并對其可能達到的效果以及約束條件進行了比較全面的分析。

關鍵詞：地下經濟；治理；稅收體制

中圖分類號：F202 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）05-0051-04

地下經濟是逃避官方偵測的經濟活動的總稱，其主要表現形式包括逃稅、走私等。研究表明，地下經濟的發展已經對我國的經濟、政治、社會與國家安全等諸多方面帶來了不利影響，因此盡快研究制定出科學合理的政策以有效應對地下經濟的挑戰成為一個重要課題（王永興，2010）[1]。地下經濟如同正規經濟的影子，在任何國家它的存在都具有其內生性，不可能徹底消滅。但承認其存在的客觀性并不意味著我們應該放任地下經濟的發展，本文從應用政策的角度探討如何削弱或制約地下經濟帶來的不利影響。

一、稅收體制與地下經濟治理

（一）降低微觀經濟主體的實際稅負

從國內外現有文獻的討論情況來看，多數學者都認為高稅負是地下經濟產生的最主要原因。基于這一認識，從降低微觀經濟主體的實際稅負入手來治理地下經濟問題是邏輯上的自然選擇。2013年數據顯示，我國公共財政收入達到12.9萬億元，人均宏觀稅負現在已經邁入“人均萬元稅負階段”，而“公共財政收入”實際上僅是衡量“宏觀稅負”各指標中口徑最小的一個，從這一角度來看我國目前的宏觀稅負已經在世界處于前列，這說明我國當前存在通過減稅抑制地下經濟發展的操作空間，其中既包括直接稅，也包括間接稅[2]。

減稅盡管理論上能夠起到抑制地下經濟發展的作用，但如果忽略稅負的分布問題則仍可能無法產生應有的效果。譬如從理論上看，累進的個人所得稅率能夠起到調節收入分配差距的作用，但在實踐中由于制度設計漏洞的影響有可能會使收入分配產生“逆向調節”的效果。中國目前個人所得稅多數來自普通工薪階層，這與發達國家的情況完全相反，并未很好地體現稅收公平的原則，而造成這種現象的原因之一就是我國目前個人所得稅仍未實現以家庭為單位進行征收。如果減稅政策沒有考慮到同等收入個體各自所在家庭的實際負擔，則可能無法提供足夠有效的減稅激勵以使人們遠離地下經濟活動。再如，提高起征點在我國被視為一種重要的減稅措施，但如果考慮到大量存在的收入原本就低于原有起征點的群體，這種減稅政策的效果就會大打折扣，因此同樣無法有效降低人們參與地下經濟活動的動力。

（二）調整優化稅制結構

從世界各國的稅制實踐上看，多數經濟發達國家實行以個人所得稅為主體稅種的稅制結構，這種稅制結構計算比較復雜，對征管雙方素質要求較高。而多數發展中國家則實行以商品稅或間接稅為主體的稅制結構，我國目前的稅制結構仍然屬于后者。我們所強調的調整和優化稅制結構并非簡單的指從流轉稅為主向所得稅為主進行轉化，而是應該根據我國稅收管理水平的變化動態地調整稅制結構。一般而言，所得稅的征收難度較高，納稅人逃稅動機較強，而流轉稅計算簡單，征管相對容易，因此所得稅比重的提高本身對地下經濟的治理就是一個挑戰。從現實發展來看，隨著經濟發展水平的逐漸提高，所得稅必將逐漸成為我國的主要稅種。如圖1所示，盡管我國的所得稅相對GDP的總體規模來看仍然較小，但總體呈現明顯上升趨勢。

可以預期，這種變化趨勢將給我國地下經濟的治理帶來深遠的影響。對此我們應該從兩個方面入手來應對這一挑戰：

第一，使稅制結構的調整與征管能力相協調。正如胡怡建和許文（2007）所強調的那樣，超越實際稅收征管水平的稅制結構必然會因為監管力量的欠缺而導致大量的稅收逃逸，通過廢止或改變一些難以或不可能執行的稅種（如我國尚未征收的遺產稅）可以減少稅收逃逸[3]。就我國目前的情況而言，還不宜過于急切地在形式上追求與發達國家稅制結構實現趨同。

第二，簡化稅制，降低遵從成本。目前我國稅收種類繁多，征收程序和形式非常復雜且經常變動，納稅人需要花費較多的時間和精力進行處理，這一方面不利于納稅人深入理解稅收政策，另一方面也是對（本應用于生產的）社會資源的一種浪費。世界各國的實踐表明，一般稅制越復雜的國家，偷逃稅的空間越大。簡化稅制可以通過降低遵從成本降低納稅人的逃稅激勵，從而能夠抑制地下經濟的發展。比較典型的案例是俄羅斯和東歐的一些轉型國家，它們普遍實行了所謂的“單一稅制”，這種稅制極大地簡化了申報程序并降低了稅負，減少偷稅漏稅活動。

（三）提高稅收征管水平

合理的稅率、完善的法律法規只是解決問題的一個必要條件，就中國目前的情況來看，提高稅收的征管水平可能更為關鍵，一些重大逃稅漏稅案件的發生都與稅收征管上的漏洞有密切聯系。我們認為應該從以下幾個方面入手來提高稅收征管的效率和水平：

第一，建立全國統一聯網的稅收信息系統。當前我國稅收系統的一個重要缺陷是還沒有建立起一個全國統一的稅收信息處理平臺，各個地方的稅收系統各自為政，對一些在全國多個地方都有收入來源的納稅主體缺乏有效的監管，實際上形成了較大規模的逃稅空間。同時，這種漏洞還對稅收的公平性造成了嚴重影響，是使低收入群體成為我國個人所得稅的納稅主體的一個重要原因。

第二，要加強稅收部門與工商、司法、銀行等機構的協調。我國的稅務部門沒有單獨執法權力，稅收征管問題牽涉各方利益，一些涉稅問題往往需要多個相關部門共同配合才能順利調查清楚，因此加強稅收征管相關部門的溝通協調尤為重要。就我國目前的情況來看，往往在督辦一些大案要案的時候各部門在壓力下比較容易進行協調，最終能夠形成合力快速解決問題，但這種協調具有一定的短期性特征，亟待引入能夠長期穩定發揮作用的機制。

第三，有必要建立常規化的稅收征管稽核機構。為克服當前各部門的協調缺乏穩定性的缺陷，必須著力建立一個長效機制來進行有效應對，對此我們應著重從兩個方面入手進行建設。首先，應該進一步強化稅務部門的權威，特別是執行能力。參照其他國家的經驗，擁有搜查權、刑事拘留權的稅務警察能夠較好地實現這一目的。目前我國只有海關緝私局具有一定的“稅警”性質，而地位相對更重要的國稅和地稅部門均沒有此類設置，因此從長期來看我國有必要建立起一支正規的稅務警察隊伍；其次，還必須加強對不規范征管行為的監督。即使各部門能夠實現有效協調，但部分稅收征管機構自身也可能會出于各種原因“不作為”，或者是因為邊際征收成本過高，或者是因為已經尋得租金，或者是處于地方特殊利益而采取放任態度。

二、法制建設與地下經濟治理

橫向和縱向的制度縫隙為地下經濟提供了生存土壤，而在這些制度縫隙中，法律制度的作用尤為重要，它直接影響了地下經濟的發展空間。一個現代國家的法律制度是立法制度和司法制度的總稱（也可稱為“法制”），它們對遏制所有非法類型的地下經濟發展都具有重要意義。

立法是法律制度建設的基礎，是司法和執法的前提。為有效應對各種地下經濟問題，我們首先在法律制度建設方面要做的就是要根據實踐的變化努力彌補各種法律漏洞，填補法律空白，形成健全完善的法律體系。我國是世界立法增長速度最快的國家之一，但很多方面帶有過渡性質，漏洞較多。如我國在1994年就把對地下經濟治理非常重要的《財產收入申報法》提上日程，但時至今日20年后仍未推出。此后2005年出臺的《公務員法》也未加入官員財產申報的相關內容。我國現行的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱征管法）也包含很多不完善之處。譬如《征管法》中的一些概念界定與《刑法》不一致進而導致在實踐中無法有效執行的問題，工商登記與稅務登記無法有效銜接乃至產生漏征漏管的問題，未對銀行等專業金融機構、出入境管理機構的協助義務進行明確強制約束的問題，未對電子商務稅收征管進行明確界定問題等等，這些問題都需要通過大量的立法工作才能逐漸解決。除此以外，我國在政府采購、打擊走私等諸多方面都需要推進立法工作，以縮小尋租空間。

司法是根據法律進行裁決的權利，我國的司法機關主要包括行使審判權的法院和行使法律監督權的檢察院。地下經濟的治理與司法體系的建設關系密切。加強司法體系建設最基本的要求是貫徹法律面前人人平等的精神，保證程序上的公平和獨立性，不僅有“法制”而且還要做到“法治”。我們只有建立公開公正透明、高效廉潔的司法體系才能對各種違法類型地下經濟進行有效的制約，各種走私、販毒、賣淫、腐敗等地下經濟活動通過對應的司法程序進行判定和處理是保證正規經濟正常發展的必要條件。另外也有學者指出，對地下經濟活動的懲罰強度也存在最優邊界問題，過高的懲罰力度也可能帶來反面效果，譬如假設逃稅1元判刑1年，那么這樣的懲罰程度就明顯是不適當的，對已經有逃稅經歷的個人或企業而言其“邊際威懾能力”就是顯著遞減的從而起不到應有的效果[4]。結合這一認識，我們在法制建設方面不僅應該考慮其嚴密程度，還應進一步關注它的可行性問題。

三、“豁免”機制與地下經濟治理

“豁免”機制是地下經濟治理“歧視性”原則的體現之一，從地下經濟治理的角度來看，絕對意義上的豁免是指對某個指定的時間點以前發生的種種地下經濟活動既往不咎（往往也無從查證或無力查證），同時要求從事地下經濟的主體主動申報并轉入正規途徑，國家強烈申明對截止時點以后發生的地下經濟活動采取加重處罰措施。

當然，必須承認的一點是引入“豁免”機制是一個非常有爭議的問題，哪怕僅僅是部分地應用也是如此。這里我們也僅對“豁免”機制與地下經濟治理之間的關系進行初步的探討，總的來看我們的觀點是偏向“中性”的。“豁免”機制實際并不是一個新的事物，我國古代漢代以后即經常出現的“大赦天下”就是這種機制的一種體現，即使這種豁免也不是絕對的，例如對“十惡不赦”這種情況就無法赦免。盡管這是一個有爭議的話題，但不可否認的是“豁免”機制也廣泛存在于現代各國社會，如各國在交往中設置的“外交豁免權”、司法體系中的污點證人豁免制度（我國大陸尚未引入）、反壟斷法中的豁免制度等。我國近年不斷有學者乃至官員倡導引入腐敗豁免機制來降低反腐阻力，也曾有人大代表在全國人代會上提案要設置“三年豁免期”讓申報對象主動上繳違法所得。從實踐上看，我國香港地區曾經施行這一制度并取得了較大成功，但是否適合在全國推廣仍值得商榷。單純從學術的視角來看，如果施行有條件的豁免能夠降低對腐敗問題的執法成本，同時能夠幫助查處更多相關問題（即提高執法收益），那么就是經濟上可行的。需要注意的是，“豁免”必須在法律允許的框架內進行，要嚴格限制豁免機制的適用范圍，只有達到法律明示的相關條件才能進行豁免，全面地對“原罪”進行豁免是違背法律面前人人平等的公平正義原則的。通過適當地引入“豁免”機制在一定程度上有助于地下經濟問題的治理，也能使一些地下經濟存量部分重新納入官方統計、檢查部門的視野。

四、貨幣“電子化”與地下經濟治理

地下經濟的基本特征之一就是逃避官方監管，這就決定了其必須盡量采取隱蔽、安全的交易手段從事地下經濟活動，從地下經濟的估算方法可知，利用現金交易來逃避監管是一種常見的方法，可以認為在上個世紀90年代以前地下經濟活動主要都是通過現金交易完成的。盡管隨著技術的發展，現金在總體貨幣體系中的比重已經在不斷降低，但由于其仍具有難以追查的特點，至今仍然是地下經濟交易的重要手段。例如很多走私、販毒交易仍通過現金方式完成、一些腐敗官員也往往偏愛儲存現金，避免其在銀行體系中流通。

實際上，早在上個世紀中后期，國外有關地下經濟的學術研究中就引入了現金變量，其中一種方法就是考察大面額現金（如100面值美金）的發行量變化來推算地下經濟規模的變化，因為地下經濟使用的現金主要是大額本外幣現鈔（很難想象會使用分、角面額的現金進行地下經濟交易）。基于這一認識，我們可以從兩個方面入手來提高地下經濟交易的成本或不便性。首先就是加速推動貨幣交易的電子化，電子化的交易必須通過銀行系統完成，有助于形成比較完整的資金流向鏈條，對資金的異動也容易借助現代化的手段發現，從而有利于對地下經濟行為進行查處；第二，盡量避免發行大面額現鈔。除非正規經濟確有大量需求，否則應盡量避免發行大面額的現鈔。大面額現鈔的發行一方面必然將增加地下經濟交易的隱蔽性、便利性，而另一方面在銀行卡交易、網上交易不斷增長的時代，卻不會給正規經濟帶來明顯的增益，因此從短期看并無必要。

五、國際合作與地下經濟治理

地下經濟廣泛分布于所有現代國家，只是在規模上有所差別。隨著經濟全球化進程的不斷推進，某些地下經濟的作用范圍、形式均發生了一定程度的變化，跨國發展的特征日益凸顯，這在我國部分地體現在以下幾個方面：

第一，跨國逃稅現象。隨著對外交流的增多，微觀經濟主體逃稅的渠道也相應增加。所謂跨國逃稅就是利用不同國家或地區之間在稅收政策、監管程度等方面的差異來逃避本應承擔的稅收義務。例如一些國內資本為繞過國內的嚴格監管，通過離岸金融中心曲線洗錢和侵吞國有資產，這些離岸金融中心也被稱為“避稅天堂”，股東除享受稅收優惠外，其公司的信息還享有保密權，為地下經濟活動提供了便利[5]。

第二，走私現象。走私本身就是跨國或跨地區的一種活動，改革開放后，受到國內外商品巨大價差的吸引，我國的走私活動一度猖獗，很多走私活動的主體已經發展成跨國犯罪集團，單純依靠國內的監管很難有效解決問題，要有效打擊此類地下經濟活動必須依靠涉案國家的協同配合。

據倫敦財富咨詢機構WealthInsight估計，截至2012年中國富人擁有約4萬億元人民幣的離岸資產（注意為存量），其中的部分資產來自地下經濟活動，針對這一新的變化，我們必須站在全球化的視野高度考慮地下經濟的治理問題，考慮到目前對部分地下經濟活動的治理已經超越了單獨某個國家的處理能力范圍，我們必須引入國際合作機制才能有效地解決問題。在這一問題上世界各國已經取得了越來越多的共識，歐共體、經濟發展與合作組織（OECD）早在上個世紀70年代就已經開始倡導各國在逃稅問題上進行國際合作。在1989年，西方七國（G-7）共同倡導成立了“金融行動特別工作組”（簡稱FATF）。該組織是在反洗錢、反恐等相關領域最有影響力的國際組織。截至2013年底共有36個正式成員（含中國香港地區），我國在2007年也正式成為FATF成員。在處理走私問題上，中國海關也已經與世界上60多個國家和地區建立了合作關系，一些涉及走私的大案要案也取得了一定的進展。

目前我國在打擊地下經濟問題上的國際合作仍處于起步階段，特別是一些國家以政治、意識形態為借口為中國處理官員外逃、走私等問題設置阻礙，從而降低了對一些地下經濟活動的威懾力。對此我國應該積極在國際社會發出聲音，主動要求參與各類相關國際組織的活動，盡快開展雙邊或多邊談判以簽訂引渡協議，必要的情況下可以引入稅收信息共享機制，合作治理協議雙方或多方的跨國逃稅問題等。總之，地下經濟的治理是一個世界性的難題，我們對地下經濟的了解尚處于起步階段，對地下經濟理論和實踐問題的深入探索乃至最后形成有效的治理是一個長期目標，本文對這一問題的探討僅是為實現這一目標而走出的一小步。

參考文獻：

[1]王永興.地下經濟觸發的國家安全問題[J].改革.2014（5）：148-154.

[2]高培勇.中國財政政策報告2013/2014——將全面深化財稅體制改革落到實處[M].北京：中國財政經濟出版社，2014.

[3]胡怡建，許文.稅收逃逸的形成與治理[M].上海：上海人民出版社，2007.

[4]王永興.中國經濟轉型進程中地下經濟的演進與治理[M].北京：經濟管理出版社，2010.

[5]王永興.中國地下經濟問題研究評述[J].經濟社會體制比較.2010（4）：183-188.

責任編輯：高鐘庭