防城港市艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍建設情況分析

周建波 施小陸 黃琛

近年來，隨著中央、自治區貫徹落實中央重視基層、關心基層、支持基層的要求，針對基層公務員隊伍建設出臺了《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干實施意見》《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考試錄用工作的意見》《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》等一系列政策措施，較好地解決了基層干部來源不足、職務職級晉升等問題，為夯實基層基礎取得了顯著成效。特別是艱苦邊遠地區“招人難”、公務員隊伍人員緊缺等突出問題得到了緩解。但基層公務員隊伍建設中仍存在一些值得關注的問題，尤其是艱苦邊遠地區基層公務員隊伍結構不合理、隊伍不夠穩定等問題尤為突出。本文以防城港市縣（市、區）為例，立足于艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍建設現狀調研的基礎上，積極探索解決艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍建設問題的思路與方法。

一、防城港市艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍基本情況

（一）防城港市艱苦邊遠地區狀況分析

防城港市轄1縣1市2區，均為享受艱苦邊遠地區津貼縣，其中東興市、防城區屬邊境地區。受自然條件、經濟發展水平等因素的制約，防城港市艱苦邊遠地區呈現地處邊遠、條件艱苦、工作難度較高等特點。

1.地處邊遠。防城港市地處我國大陸和海岸線的最南端，南瀕北部灣，西南與越南交界，擁有長達584公里的海岸線和230多公里的邊境線，其中最遠邊境鄉鎮峒中鎮遠離城區124公里。防城港市是多民族聚居的地區，有漢、壯、瑤、京、侗、苗等21個民族，少數民族人口占全市人口的48%，是典型的邊境民族地區。

2.條件艱苦、工作難度較高。防城港市下轄23個鄉鎮，其中大多數鄉鎮屬于邊遠山區，處于山地、丘陵地帶、遠離中心地區。有5個邊境鄉鎮，交通不便、人口分散、經濟較為落后，條件較為艱苦。一是工作任務繁重。隨著經濟社會發展的不斷推進，各縣（市、區）征地任務繁重，群眾糾紛較多，信訪維穩壓力大，特別是處理邊境糾紛難度更大。二是工作環境不寬松。因受公車改革等政策的影響，下鄉補貼得不到保障、交通用車不便等原因，往往完成一項工作任務，要付出幾倍心血，艱苦邊遠地區基層公務員在工作環境等方面承受著更大的挑戰。

（二）防城港市艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍結構現狀

截至2015年年底，全市艱苦邊遠基層公務員為3963人，占全市公務員的61.91%，其中縣級公務員為3253人，鄉級公務員710人。

1.年齡結構。35歲及以下的1027人，約占25.91%；36-45歲的1330人，約占33.56%；46-54歲的1294人，約占32.65%；55歲及以上的312人，約占7.9%。由此可見，“老中青”的梯次配備較為合理。

2.學歷結構。研究生學歷的191人，約占4.82%；大學本科學歷的2388人，約占60.26%；大學?？茖W歷的1174人，約占29.62%；中專及以下的210人，約占5.3%。從統計數據來看，具有研究生以上學歷的人數較少，具有大學、大專學歷者是主流，平均學歷達到了較高水平。

3.職務結構?？h處級的113人，約占2.86%；鄉科級的2228人，約占56.22%；科員、辦事員及試用期人員1622人，約占40.93%。

4.性別結構。4個縣（市、區）現有女性公務員1178人，占隊伍總數的29.72%，基本達到了《中國婦女發展綱要》所規定的“女干部占干部隊伍總數的1/3”的目標。

二、當前防城港市艱苦邊遠地區基層機關公務員隊伍建設中存在的主要問題

根據防城港市2015年底公務員隊伍的統計數據進行綜合分析，目前防城港市艱苦邊遠地區基層公務員隊伍建設中主要存在以下幾個方面的問題。

（一）隊伍結構方面的問題

1.知識結構。從平均學歷層次來看，雖基本符合要求，但具有博士學位的4人、碩士學位的75人，約占2%。學士學位的982人，約占24.78%。大專以上學歷公務員中在職教育者多，全日制者少，學歷高但學識低現象仍然存在。從知識結構看，由于我國長期以來強調的是“通才”策略，導致當前基層公務員隊伍中的大多數工作人員屬于綜合管理類公務員。而在涉及經濟管理、農業生產、法律知識、信息技術、環境保護和特色產業等領域，專業型、技術型的“專才”公務員十分稀缺，學非所用或者用非所學的現象較為明顯。在鄉鎮政府中專業性、技術性的公務員幾乎沒有，特別是邊境鄉鎮公務員隊伍中沒有越南語專業翻譯，這就無法滿足日益科學化、精細化的社會需求，以至于在出現一些專業性或技術性的難題時手足無措，不少基層干部存在著“不懂干”“干不好”的問題。

2.職務結構?；鶎雨犖橹?，鄉科級職務以上36歲以上的公務員2478人，占總數的62.53%。鄉科級隊伍中35歲以下的年輕公務員233人，占5.88%，年輕干部相對缺乏，這不利于激勵基層年輕干部干事創業和個人成長。

（二）招錄人才方面的問題

自2014年貫徹落實中央、自治區《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考試錄用工作的意見》以來，防城港市艱苦邊遠地區用活優惠政策，在不設定專業限制、放寬年齡、提高招錄本地人才比例、開考比例等方面傾斜優惠政策，適當降低基層公務員準入門檻，這在一定程度上解決了艱苦邊遠地區基層機關“招人難”的問題，但同時也凸顯了報考熱度不夠、職位缺乏競爭、新錄用人員質量、專業知識結構與實際需求相脫離等問題，這不利于改善基層公務員隊伍結構和提高整體素質。2015年防城港市艱苦邊遠地區公務員、選調生共招錄162名，其中，53個職位設置“不限專業”，占總招錄計劃的32.3%（34個鄉鎮職位專業均為“不限專業”）?？杖甭蕛H為9.88%。報考比例高于1∶10的職位僅有44個，僅占總招錄計劃的27.16 %。達不到1∶3的開考比例但可以按照實際報考人數開考的職位21個，占總招錄計劃的13%。

（三）職務晉升方面的問題

對于基層公務員來說，由于所在機構級別不高，領導非領導職數有限，因此普遍存在“升職難”的問題。而對于艱苦邊遠地區，情況更是有過之而無不及。一方面，基層單位編制少，職數非常有限，編制管理缺乏動態性，甚至十幾年不變，大部分公務員在某個職位層次一干就是十幾年甚至幾十年，直至退休。另一方面，艱苦邊遠地區工作生活條件艱苦，更難以留住有才華的年輕人，有的只是把基層作為“跳板”，無心扎根基層，占用了基層寶貴的編制、職數，不利于基層的干部隊伍建設。同時，隨著干部人事制度改革，部分公務員因年齡等原因從領導崗位轉任非領導職務，轉任后多數是只享受待遇，不再接受具體工作，出現“有事無人做，有人無事做”現象。

（四）留住人才方面的問題

由于艱苦邊遠地區的工作、生活、福利待遇等差距不是短時間內能改變的，特別是邊遠地區的鄉鎮機關，工作環境復雜，待遇低、任務重，“留人難”問題仍普遍存在，特別是鄉鎮機關“招得來，留不留得住”的問題更是棘手。一方面，在思想意識層面，由于基層工作環境和工作待遇較差，大部分能力較為突出的公務員不愿意走向基層，基層表現突出的領導干部不斷走向高層。另一方面，抽調基層公務員過于頻繁。雖然在自治區《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干實施意見》明確了借調時間和次數，防城港市級公務員主管部門在調動和抽調方面也進行了明確和從嚴把控，但在縣鄉層面仍存在借調的頻繁和隨意性。一些相對年輕，并且有較高學歷和素質的公務員通常在基層還未扎根，就被上級機關借調或抽調使用，有的抽調一兩年就被選調到上級部門，有的長期被抽調在上級機關。另一方面，選調交流力度較大。在國家提倡從基層選拔領導干部的大戰略下，防城港市縣鄉交流到市直機關力度較大，僅2015年，從縣鄉調入市直機關的科級及以下人員為63人，其中，鄉鎮調入人員為16人，縣區調入人員為47。但基層后備人才稀缺甚至供不應求，普遍出現了一人多崗多責現象，整個隊伍活力下降，創新意識不足，實踐能力大打折扣，無法滿足實踐性、創新性強的基層工作，這對基層公務員隊伍建設來說無疑是一個難題。

（五）培訓教育方面的問題

據統計，2015年上思縣、東興市、港口區、防城區投入的干部教育培訓專項經費分別為56萬、125萬、30萬、64萬，培訓經費明顯不足，僅能維持少數民族干部培訓等主體班次的培訓，各類專業性主題類培訓較少，導致培訓覆蓋面過窄。防城港市艱苦邊遠地區政府財政困難，教育培訓經費很難保證，致使基層公務員的任職培訓、業務培訓和能力素質培訓不能有效地實施與落實，導致無法及時合理地開發基層公務員的智力和潛能?；鶎庸珓諉T的工作量大繁雜，且一人多崗多責現象非常普遍，工學矛盾突出，導致基層公務員隊伍中不同程度上存在工作視野不夠寬、思想觀念不夠解放，知識“吃老本”，工作能力不能適應新形勢新任務的要求等一系列問題。

三、加強艱苦邊遠地區公務員隊伍建設的對策和建議

艱苦邊遠地區公務員隊伍是基層政權的核心力量，擔負著宣傳群眾、組織群眾、服務群眾、建設社會主義新農村的重要歷史使命，發揮著無可替代的橋梁紐帶作用。加強艱苦邊遠地區公務員隊伍建設，應著重從以下五個方面入手。

（一）拓寬來源渠道，著力解決“招人難”的問題

1.樹立扎根基層的理想信念。針對青年人才只上“北上廣”、不愿下基層的就業現狀，全社會要積極引導和鼓勵廣大青年到艱苦邊遠地區建功立業。一是進一步加強理想信念教育。積極引導廣大青年人才把個人理想和祖國需要緊密結合起來，引導青年人才樹立到基層建功立業的就業觀念，吸引應屆高校畢業生報考基層公務員，提高基層機關錄用高校畢業生比例。二是做好宣傳引導工作。運用互聯網、移動傳媒等新媒體，大力宣傳就業基層、扎根基層理念，增強青年人才到基層特別是到艱苦邊遠地區建功立業的自主性和榮譽感。三是政策扶持。通過設立就業基層獎學金、基層創業金等，對愿意下基層、服務基層的青年人才提供政策保障和支持。

2.調劑盤活編制資源。盤活現有的編制和資源，艱苦邊遠地區的縣（市、區）可打通編制性質和人員結構，統籌調配使用，進一步解決編制人員結構不合理、分布不均等問題。按照向基層傾斜、向緊缺單位、向艱苦邊遠地區一線傾斜的原則，統籌兼顧各個地方、各個單位的人才需求實際，合理調節編制結構，適當擴大基層的公務員編制數量，以適當增加艱苦邊遠地區的公務員招錄名額。因事業單位改革占用編制的，可采取增加專用編制、“先進后補”等過渡性辦法，緩解艱苦邊遠地區公務員來源不暢等瓶頸問題。

3.不斷改進考錄辦法。在加大向優秀村干部、本地戶籍人員、本地區服務期滿大學生“村官”、“三支一扶”人員以及本地高校畢業生的招考力度的同時，可根據地方實際設置一定數量的職位面向當地退役士官士兵進行招考，或設置一定數量專業性強的職位面向當地企事業單位優秀的、有經驗的專業性人員招考。在人社部發〔2014〕61號和桂人社發〔2015〕11號文件明確的降低門檻的具體措施之外，可根據地區需要適當增加“戶籍限制”，多招錄了解本地風土人情、會說本地方言、血緣和地緣關系在本地的考生，從而提高艱苦邊遠地區公務員的穩定性。根據本地的實際情況和要求，科學設置所需崗位，科學設定崗位資格，科學設立招錄范圍，嚴格規范和把握招錄信息，注重錄用與“三農”專業對口的畢業生，將農村經濟管理、農學等方面的專業人才逐步充實到鄉鎮公務員隊伍，進一步改善鄉鎮公務員結構。將越南語翻譯、國際法、國際民事訴訟與仲裁等專業納入緊缺專業，逐漸提高相關專業的招錄比例，用以招錄擅長邊境鄉鎮越南語翻譯和處理邊境問題的人才，解決長期以來的專業人才空缺問題。充分利用各種資源，擴大信息的受眾范圍，積極對招考政策進行宣傳，吸引廣大符合條件的人員等進行報考。

4.探索建立聘用制度。給予艱苦邊遠地區的鄉鎮政府一定權限，面向社會公開招聘工作人員。上級財政部門落實專項資金保障，由鄉鎮政府依據公開公正公平的原則，選聘一批愿意從事基層工作的人員到鄉鎮工作。同時，相關部門根據用工政策法規及時出臺臨時聘用人員管理辦法，保障他們的成長空間和待遇落實。在考任、委任、選任的同時，在艱苦邊遠地區基層探索推行公務員聘任制，進一步拓寬職位聘任渠道，適應新形勢新任務下基層工作對公務員人才多樣化的需求，進一步促進公務員身份職業化。

（二）健全激勵機制，著力解決“留人難”的問題

1.強化選拔任用干部的基層導向。在干部提拔交流、解決實際困難等方面多向基層一線、邊遠艱苦鄉鎮干部傾斜。加大從基層一線選拔干部的工作力度，在選拔鄉鎮黨政正職時，優先從優秀的鄉鎮班子副職中選拔?？h一級領導職位空缺，首先考慮從鄉鎮優秀的正科級公務員中選拔，把那些政治上可靠，能夠長期在邊遠艱苦鄉鎮埋頭苦干的基層公務員，及時提拔到領導崗位上來；鼓勵社會優秀人才通過選拔競爭進入基層一線公務員隊伍，在全社會樹立起干部從基層來、到基層去的用人導向。加大干部交流力度，通過從市縣直機關派一批、各鄉鎮交流一批的辦法，把那些政治表現好、綜合能力強、肯在邊遠基層吃苦的干部充實到鄉鎮黨委、人大、政府班子中，選好配強領導班子，進一步充實基層力量，促其達到班子年齡文化結構合理。加大公開遴選工作力度，讓更多基層優秀公務員到更高層次的平臺上發揮作用。

2.進一步優化鄉鎮非領導職數設置。適當增加鄉鎮科級非領導職務職數，針對鄉鎮特殊情況，改善以領導職數為基數設置非領導職務的做法，采取以單位人員編制數為基數設置非領導職數，并適當提高設置比例。改革中因精簡領導職數改任的非領導職務干部應不占非領導職務職數。晉升非領導職務采取雙軌制，即按《公務員法》規定，達到規定任職年限的自然晉升，以及經組織考察表現優秀的提前晉升兩種方式同時并重。繼續深入實施縣以下機關建立職務與職級并行制度。對在艱苦邊遠地區基層工作的公務員，在晉升相同職級的所需要的年限，可短于其他一般地區的同層級公務員，優先打破艱苦邊遠地區基層公務員職務晉升空間小、待遇得不到提高、難以留住人才的現狀。

3.不斷提高基層公務員工作生活待遇。一方面，提高工資福利待遇。在認真落實好邊遠艱苦地區公務員的住房政策、醫療保險、養老保險等福利待遇的同時，通過政策調控縮小基層公務員和省、市級公務員的收入差距。建立鄉鎮工作補貼增長機制，在現有鄉鎮工作補貼標準每人每月300元的基礎上，逐年增加。在此基礎上，建立差別化鄉鎮工作補貼制度，艱苦邊遠地區的鄉鎮工作補貼應適當高于其他一般地區的鄉鎮工作補貼。另一方面，優化工作環境。繼續有計劃、分步驟地支持艱苦邊遠地區黨委政府改善公務員工作條件，進一步加大基礎設施建設、辦公環境優化和辦公條件改善等硬件方面的投入，切實改善艱苦邊遠地區公務員的工作環境，用優美的環境、活躍的文化生活以及和諧的鄉土人情留住公務員，吸引更多的人才熱愛基層、扎根基層、服務基層。

4.建立從嚴抽調制度。針對基層公務員被頻繁借調的現象，首先，建立定期抽調制度，降低抽調的隨意性。按照干部管理權限，由市縣兩級公務員主管部門每年定期組織統一抽調并選派人選，在借用人數、借用時間、審批程序等方面從嚴把關，各部門不能隨意抽調干部，人選資格條件按中央、自治區相關規定嚴格把握，以保持基層公務員隊伍的穩定和工作力量。其次，以“老”帶“新”，降低損失。優秀的人才被選調到上級機關后，所擔任的工作往往跟不上原有進度。因此，在確認被選調后應該給予充分的時間讓新晉公務員去熟悉其原來的工作內容，以降低行政成本，減少損失。最后，培養并儲備后備人才，保證基層公務員隊伍的穩定。一旦從基層選調公務員后，后備人才往往不能及時補上，這就要求我們必須重視后備人才的儲備。一方面保障基層工作的順利進行，另一方面也是為國家干部隊伍儲備后備人才。

（三）完善管理制度，著力解決“管不嚴”的問題

1.完善考評制度。以分級分類為目標，建立科學考核指標體系。根據不同地域、不同類別的公務員科學地確定實績考核的內容和量化性的指標，堅持做到平時考核與年度考核、定量考核與定性考核和工作實績考核與社會公論考核相結合，形成一個對不同層次、不同職位公務員客觀評價、量化分檔的實績考評體系。以平時考核為抓手，完善日?？己斯芾頇C制。平時考核內容以工作實績為主，根據工作職責和服務主體的不同，采取上級評鑒、同級評點、下級評議、服務對象評價、社會公眾評議等多種考核評價形式，重點考核公務員完成日常工作任務、階段工作目標以及工作作風、工作效能和群眾評價公認度等情況。以群眾參與為重點，提高考核結果評價質量。打破公務員封閉的考核評價模式，建立更為合理、更為開放的公務員考核評價體系，通過邀請群眾公開評議、問卷調查、網上評價、民意測評等多種形式，讓群眾直接參與考核基層公務員。把群眾普遍關心的促進充分就業、提高生活質量和發展保障民生等熱點、難點問題列為考核指標體系的重要內容，通過“群眾定指標、群眾來評判、群眾定檔次”，使廣大基層公務員真正強化公仆意識、宗旨意識和群眾觀念。

2.嚴格規范基層公務員在崗制度。嚴格執行國家關于艱苦邊遠地區新錄用的鄉鎮公務員在鄉鎮機關最低服務年限為5年（含試用期）的規定。不定期組織對艱苦邊遠地區鄉鎮和新錄用的公務員簽訂的工作服務期限協議執行情況開展專項督查，發現在服務期內有轉任交流到上級機關或被上級機關長期借用（抽調）等違反國家有關規定的，要及時進行清理，避免鄉鎮公務員缺位和流失。研究制定出臺有關規定辦法，加強對基層干部“走讀”行為問題的監督管理，明確鄉鎮干部每周駐鎮的具體時間。設立市、縣兩級舉報電話，開展明察暗訪，堅決糾正“走讀”問題。

3.強化鄉鎮黨委對垂直管理站所公務員的管理。對垂直管理站所，進一步完善管理體制，改進管理方式，防止在鄉鎮黨委和主管部門之間出現“看得見的管不了，管得了的看不見”的情況。垂直管理站所公務員的選拔任用、工作調動等方面，事先征求鄉鎮黨委的意見。把鄉鎮垂直管理站所工作人員年度考核測評納入鄉鎮測評工作中統一組織開展，年度考核的結果征求所駐鄉鎮黨委和所服務鄉鎮黨委的意見后再予以確定，以保證鄉鎮公務員管理整體上的一致性。

（四）強化教育培訓，著力解決“干不好”的問題

1.研究制定艱苦邊遠地區公務員素質能力標準。基于艱苦邊遠地區的特殊性，在通用能力基礎之上根據不同類別、不同級別艱苦邊遠地區基層公務員的工作性質、工作任務、工作特點，組織研究制定艱苦邊遠地區公務員能力標準，提出相應的能力建設框架。通過建立艱苦邊遠地區公務員素質能力標準，為艱苦邊遠地區公務員的招錄、培訓、考核等提供科學依據。秉持“大教育、大培訓”的理念，建立運轉有序的教育培訓機制，在建立的素質能力標準框架下，有計劃、有步驟、有重點地開展教育培訓工作，將各項教育培訓目標和任務落到實處，不斷提高艱苦邊遠地區公務員的執政能力與素質，不斷適應新形勢新任務的要求，更好地為當地的經濟社會發展服務。

2.增強教育培訓內容的針對性和有效性。改進教育培訓的內容和方式，由“理論型”更多地向“理論與實踐結合型”轉變。在保證政治理論、市場經濟、法律法規、黨務和社會管理等知識的學習外，緊緊圍繞持續實現農業發展、農民增收、農村穩定的目標，依托大專院校、各級黨校、職業培訓機構等各類培訓陣地，有計劃有步驟地對艱苦邊遠地區公務員進行普遍性的輪訓。堅持分類開展教育培訓，有針對性地“需要什么補什么”。對鄉鎮公務員，按照建設社會主義新農村的要求，把現代農業發展、市場經濟知識、綠色經濟、先進適用技術、精準扶貧攻堅等作為重要培訓內容，提升執行政策、依法辦事、推動發展、化解社會矛盾的能力；對街道辦事處公務員，圍繞促進社區事業協調發展，把公共管理、社區服務、社區管理、依法辦事等作為重要培訓內容，提升管理社會事務、發展社區事業、建設和諧社區的本領；對基層執法部門公務員的培訓，圍繞提高行政執法水平，加強專門法律知識、行政審批、行政處罰、行政復議、行政問責、行政監察等內容的培訓，增強依法行政的觀念和意識，提高公平執法、公正執法、文明執法的能力，等等。

3.努力創新教育培訓的方式方法。教育培訓堅持在職自學與集中輪訓相結合、在線學習與課堂面授相結合，積極探索組織經驗交流會、選派掛職、對口培訓、送教上門等教育培訓方式。有計劃地組織跨鄉鎮、跨縣（市、區）的工作經驗交流會、現場觀摩會，促進相互交流，取長補短，提高整體工作水平。組織選派艱苦邊遠地區公務員到上級部門、發達地區和重點建設一線進行交流、掛職、蹲點。加大公務員職位輪換力度，探索基層公務員在不同區域之間、不同部門、不同層級之間的交流和職位輪換工作，提高其處理復雜局面和駕馭市場經濟的能力和水平。邀請有關方面的專家學者和領導，舉辦各類專題講座和培訓班。選送有培養前途的公務員到上級黨校、院校進行重點培訓，培養儲備一批后備干部。實行教育培訓考評制度，著力完善教育培訓考評機制，加強教育培訓檔案管理，結合平時掌握的情況，將“評學”和“考學”的結果作為選拔任用、調整交流的重要依據，提高艱苦邊遠地區公務員學習理論和業務知識的自覺性。