新時期推動我國軍民融合深入發展的對策建議——基于制度經濟學視角

北京市電子科技情報研究所　晉　煜

中國商飛北京民用飛機技術研究中心　許　延

新時期推動我國軍民融合深入發展的對策建議——基于制度經濟學視角

北京市電子科技情報研究所晉煜

中國商飛北京民用飛機技術研究中心許延

軍民融合作為我國的國家戰略，現已成為持續深入推進我國國防建設和經濟建設融合發展的重要抓手，其中，制度建設是推進我國軍民融合深度發展的重要方面。本文從制度經濟學相關理論的視角出發，在對我國軍民結合的制度變遷進行梳理的基礎上，對新時期我國軍民融合深度發展面臨的問題進行了分析，從制度創新層面提出了促進我國軍民深度融合的對策建議。

我國軍民結合的制度變遷

制度經濟學強調制度安排對于資源配置效率和經濟發展績效的重要作用。制度變遷的實質是效率更高、效益更好的新制度產生、替代或改變舊制度的動態過程，本質上是一種交易過程，其發生和進行取決于成本和收益的比較。

建國以來，我國軍民結合戰略經歷了“軍民分離”、“軍民結合”、“軍民融合”等制度變遷過程，不同時期具有不同的特征：

在“軍民分離”時期，為應對戰爭威脅，國家通過行政命令調整軍工布局、管理國防建設，以指令性計劃組織武器裝備科研生產。

在“軍民結合”階段，我國國防科技工業制度創新的目標是發揮市場機制作用，形成有利于企業間有效競爭、可獲得最優績效的市場結構。武器裝備的研制與生產從原來的指令性計劃調撥、國家行政管理，轉變為經濟、法律、行政等多種管理手段相結合的模式，政府與武器裝備科研生產單位形成訂貨和合同關系。

在“軍民融合”時期，以黨的十七大報告提出“走中國特色軍民融合式發展路子”為標志，其實質是站在國家安全和發展戰略全局的高度，推動國防建設和經濟建設融合發展，徹底打破軍民界限，優化軍民資源配置，促進和提升現代化條件下軍隊的體系化作戰能力，使我國國防建設植根于深厚的國民經濟基礎中，并形成良性互動發展。

軍民融合是軍民結合向更高層次、更廣范圍和更深程度的發展。軍民融合發展作為國家戰略，具有全局性和前瞻性；強調全方位、全要素融合，由傳統的國防科技工業領域拓展到整個國防建設領域；深化了軍民融合程度，由最初的國防—民用工業和科技的結合，發展到國民經濟體系和國防經濟體系的系統、良性互動和融合。

我國2005年以來出臺的軍民融合代表性政策及其主要內容如表1所示。從制度供需視角來看，這些政策構成了我國不同時期軍民結合戰略具體制度安排的重要內容，是通過強制性制度變遷釋放改革活力、增強國防工業基礎、提高科研生產效率、推動涵蓋國防科技工業在內的整體國民經濟又好又快發展的必然選擇，同時也是對市場經濟條件下社會資本基于成本—收益比較，期望融入國防軍工建設，從而產生誘致性制度變遷潛在需求的響應。從動力機制上看，總體來說，我國軍民融合戰略的制度變遷屬于自上而下的強制性制度變遷，同時也越來越多地受到自下而上的誘致性制度變遷需求的影響。

強制性制度變遷主要依賴于政府指令或者法律得以實現，其優勢在于“以政府為主體，掌握著行動自主權，推進制度變遷的時間最短，速度最快，并且能夠利用自己所掌握的國家強制力來降低制度變革所產生的代價或成本”。我國經濟學家林毅夫認為，從某種現行制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程，需花費高昂的費用；除非轉變到新制度安排的個人凈收益超過制度變遷的費用，否則就不會發生自發的誘致性制度變遷。由于自發的誘致性制度變遷存在著較高昂的交易費用，且存在“搭便車”問題，因此，由政府采取措施彌補制度供給不足，通過強制性制度變遷推動軍民融合深入發展便成為更佳選擇。

新時期我國軍民融合戰略的制度分析

當前我國軍民融合工作正處于由淺入深、全面推進、攻堅克難、加快發展的關鍵時期。將軍民融合發展上升為國家戰略，是黨和國家在戰爭形態信息化、技術形態軍民通用化、經濟形態市場化發展趨勢下作出的重大決策。

2015年3月12日，習近平總書記在出席第十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時指出，今后一個時期，軍民融合發展要加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，豐富融合形式，拓展融合范圍，提升融合層次；要強化改革創新，著力解決制約軍民融合發展的體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，努力形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運行體系，系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。在闡述軍民融合重大戰略時，習近平特別提出了強化大局意識、強化改革創新、強化戰略規劃、強化法制觀念等“四個強化”的要求。

2016年7月21日，中共中央、國務院、中央軍委印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》（簡稱《意見》），著眼于國家安全和發展戰略全局，明確了新形勢下我國軍民融合發展的總體思路、重點任務、政策措施。《意見》明確了經濟建設和國防建設融合發展的基本原則，即：堅持黨的領導、強化國家主導、注重融合共享、發揮市場作用、深化改革創新。《意見》還從領導機構、系統規劃、法制保障、督導問責等方面提出了具體的要求。

現階段，我國軍民深度融合發展的相關改革工作在穩步推進中仍面臨著一些突出矛盾和問題，這些矛盾和問題可以概括為“組織管理不協調、工作運行不通暢、政策制度不配套”；具體表現為軍地“兩張皮”、軍民融合缺乏政府部門和軍方的有效指導、民口企業“參軍”取證難、準入門檻高、軍品需求信息渠道不暢通、軍民標準不統一、國防科技成果轉化難等；其實質是思想觀念、體制機制、組織結構、政策法規等方面的問題。從制度經濟學的視角來看，上述表現較突出的不利于軍民融合深入發展的問題和現象，其本質原因是舊有制度的路徑依賴和制度鎖定。

美國經濟學家道格拉斯·諾思把路徑依賴解釋為“過去對現在和未來的強大影響”。他認為，制度變遷過程存在著報酬遞增和自我強化的機制，人們在過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。“任何制度產生以后，都傾向于自我捍衛和自我強化”，形成“過去對現在和未來的強大影響”——亦即“路徑依賴”。路徑依賴使得某種舊有的制度被鎖定。路徑依賴產生的深層次原因在于各利益主體之間的博弈。制度的運行，必然形成該制度的既得利益者或既得利益集團；而制度環境的變化必將導致經濟主體之間的利益格局發生變化，既得利益者總是想盡辦法維護現有制度，盡可能擴大利益范圍，延長獲利時間。政府作為國家的代理人，其積極作用表現在能夠因時制宜地進行由上而下的創新性制度安排，實施強制性制度變遷，避免不良制度的自我強化。

當今世界，軍民融合戰略視角下的國防安全的競爭，本質上是制度適應性的競爭。推動我國軍民融合深入發展的“四個強化”，實質上是要改變長期以來形成的利益觀，確保實現國家安全和發展全局利益；破除國民經濟和國防建設各自獨立運行的“二元體制結構”，通過體制、機制和政策的創新性制度安排，加快形成“三個體系”；在經濟轉型和體制轉軌期，通過強有力的戰略規劃，強化戰略執行力和政策推動力，統籌規劃經濟建設和國防建設；從法律層面規范化、制度化軍民深度融合發展工作，形成程序化、法制化工作機制，構建健全的法律法規體系，不斷提高軍民融合的法治化水平。

表1　我國軍民融合代表性政策及主要內容

新時期軍民融合深入發展的對策建議

一、優化組織架構，強化頂層設計

組織架構和頂層設計位于制度體系的高級層次，在制度體系中發揮著組織保障、總體統領和方向指引等重要作用，是制定一系列具體政策規章的基本原則和依據，也是確保全局性、長遠性和前瞻性制度安排順利實施的前提。我國軍民融合深入發展首先應注重適應現實需要的組織變革和頂層設計問題。

在實踐中，由于客觀條件變化、涉及因素復雜，再加上我國現行制度環境尚不完善，組織管理架構等與國防科技工業在國家發展戰略中的重要地位不相匹配，相關軍民融合具體政策規章的制定和推行不僅是一個涉及利益格局變化的復雜過程，而且政策制定者的有限理性往往會導致“制度不完全”，使得以強制性制度變遷為主的軍民融合發展改革過程在一定程度上成為“試錯”的過程。

軍民融合頂層設計和戰略規劃作為指導全面深化改革相關工作開展的基本綱領，將起到變革體制、理順機制、檢驗效果，以及調整內容的標尺作用，使我國軍民融合發展工作思路清晰、目標明確、指揮有力、始終沿著既定的正確方向不斷前進。

二、發揮市場優勢，堅持政府主導

我國在推進軍民融合深入發展的過程中，必須處理好政府與市場的關系，在當前發展階段的現實條件下積極探索各自發揮作用的范圍，通過市場競爭決定企業的參與程度，優化資源配置結構，提高資源配置效率，使企業真正成為推動融合發展的微觀主體，改變以往用計劃手段統管和配置資源的做法。

另一方面，在充分利用和發揮市場在資源配置中的作用的同時，必須堅持政府主導，這是由政府的本質職能和國防建設的基本屬性所決定的。根據新制度經濟學的國家理論，國家和政府之間是一種委托—代理關系，政府作為國家的代理人，在強制性制度變遷過程中起著不可替代的主導作用。從經濟學角度來看，國防是公共產品；國防裝備服務于國防建設，在很大程度上具有準公共產品的屬性，需由政府主導、支持和保障其研發生產及軍工核心能力建設。我國軍民融合深入發展過程中面臨的源于路徑依賴、制度鎖定和利益固化的多種障礙，也必須依賴政府的制度創新才能盡快破除；在核心軍事裝備和關鍵技術設施等領域，要嚴格遵守國家保密法律法規，構建完善的法律法規制度體系，保障國家利益。

三、完善多方協同機制，改進具體制度安排

目前，我國國防裝備競爭性采購制度已經建立，在此基礎上，在保障國防安全和保持軍工核心能力的前提下，一方面，應進一步深化市場準入制度改革，改革現有“四證”制度，以及研發資助、稅收、土地使用等制度，使具有核心技術創新能力的優勢民企能夠公平地參與國防建設；另一方面，要建立軍民融合社會公共服務體系，在保障國防科技成果國家秘密安全、維護國防裝備產品質量和生產能力的前提下，有序建立國防科技成果共享機制，促進軍民產品技術和標準、軍民知識產權制度的逐步統一，降低企業成本和社會交易成本，有效激發各主體的積極性和創造性。

當前，我國軍民融合深入發展在具體工作中尚存在機制不完善、制度不健全、政策落實難等一系列問題。特別是，就“民企參軍”而言，存在著專門協調機構缺乏，系統支持和培育不力，投資補償機制缺失，軍品免稅退稅覆蓋面窄、程序復雜、周期冗長、力度不足，“四證”辦理因果關系理不順，裝備采購信息不對稱，競爭失利補償機制不完善，某些政策實施細則不明，缺乏可操作性等問題，需建立政府、軍方和企業界共同參與的軍民融合有效協同機制和跨部門管理機構，改進相關制度安排，優化實施細則，增強政策的可操作性，使得條例、決定、意見、辦法等政策措施盡快落到實處，并在實際工作中進一步發現問題、解決問題。

四、深化軍工企事業單位產權改革，加快現代企業制度建設

從制度經濟學角度來看，產權是構成制度框架的重要元素，產權結構的無效率必然導致制度結構的無效率，因此，產權結構創新是制度創新的重要內容。

國有軍工企事業單位是軍民融合的重要主體。當前，我國國有軍工企事業的現代企業制度建設取得了重大成就，但尚未真正成為面向市場自主經營、自負盈虧的獨立的市場利益主體；應結合我國國情，根據產品性質、軍民品科研生產任務，以及對國防安全的重要程度，采用不同的組織形式對軍工企事業單位進行分類改革，進一步按照現代企業制度規范，建立規范的法人治理結構，明晰責、權、利關系，逐步建立有利于軍民融合的競爭、評價、監督和激勵機制；要在國防科研單位建立以法人產權制度為核心的現代企業制度，實現投資主體和產權結構多元化，促進科研成果轉化；要鼓勵和支持社會資本參與軍工企業改制，進一步擴充融資渠道，發展混合所有制經濟，加快國有軍工企事業單位的現代企業制度建設和市場化改革進程，使其能夠適應現代市場規則、煥發經濟活力。