內蒙古“十個全覆蓋”工程的實踐研究

“十個全覆蓋”工程實施以來，社會反響熱烈，農牧民普遍得到了實惠，特別是一些領域的工程建設取得了很大進展和良好的社會效益，農村牧區社會面貌得到了極大改善。同時，在“十個全覆蓋”工程推進的過程中，也暴露出一些問題。為了更好地推進“十個全覆蓋”工程實施并發揮社會效益，需要把握一個中心，抓住兩個關鍵，構建三大支持體系，堅持四大原則，完善五項機制，處理好六對關系。

把握一個中心：民情民意

“十個全覆蓋”工程是民生工程，更是民心工程，工程的實施和推進必須牢牢把握民情民意這個中心。知民心而后為民解憂是工程實施的最終目標，因此必須做好工程推進過程中的群眾工作，做到體民情、察民意、知民心、解民憂。了解民情、尊重民意，是正確制定政策、有效推進工作的重要基礎。體察民情，就是深入實際、深入基層，認真了解和體驗群眾的生產生活情況。“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”。要了解我區農村牧區的本來面目和真實情況，各級黨員干部就必須親力親為，努力掌握更多的第一手材料和直接信息。了解民情不能僅僅浮在面上，而必須深入下去，挖掘深層情況，觸及實質問題。這就要求領導干部開動腦筋、沉下心來，真正深入到群眾中去，切實體會群眾的真實想法和感受。要在“體民情”的基礎上“察民意”。只有了解了群眾的實際需要，才能夠得到群眾的認可和支持，“十個全覆蓋”工程的實施和推進才會有保障，才能夠真正為群眾解憂。

抓住兩個關鍵：前期規劃與后期工作

做好前期規劃：一是規劃要謀全局。規劃應該立足于地區實際，從大處著眼、小處著手，做到“實施方向到村到戶、工程重點到村到戶、資金投入到村到戶”，以規劃指導實踐，避免千村一面。同時，要同步謀劃好現代農牧業、扶貧攻堅、鄉風文明、文化旅游、通村公路等建設，做到整體布局、梯次推進、全面進步。

二是規劃要合民意。在規劃制定上必須廣泛征集民意，工程怎么做、做成什么樣，都要充分尊重廣大人民群眾的意愿，讓農牧民參與其中，自己議、自己管、自己評，真正讓群眾做主角，唱響“美麗鄉村”建設的主旋律。

三是規劃要落到實處。一分部署，九分落實。規劃一經確定，就要不折不扣地執行，不爭論、不折騰，決不能朝令夕改。要以抓鐵有痕、踏石留印的決心，下狠勁、出實招、用真功，一張藍圖繪到底。

做好后期工作：一要開展鄉風文明建設。在農村牧區倡導文明健康的生產生活方式，按照新農村新牧區建設的要求，進一步完善鄉規民約，養成良好的生活習慣，形成自覺維護“十個全覆蓋”工程建設成果的社會氛圍。

二要凝聚和整合資源。吸引財力、物力、人力及社會多方力量參與工程建設和管理，發揮典型示范作用，進而影響和輻射更多的農村牧區。在資源配置和公共財政的投入上要講究效益，逐步深化建設內容，將建設要素補充齊全。要在宏觀上把控，結合城鎮化加快的趨勢，把村莊撤并規劃和農村牧區產業布局結合好、規劃好，各項涉及農村牧區的建設要在統一規劃下協同進行，讓相關工程項目與“十個全覆蓋”有機結合，發揮工程的最大效益。

構建三大支持體系：政策扶持體系、金融支持體系、產業支撐體系

政策扶持體系：積極創造條件，在政策上予以大力扶持和傾斜。一系列財政政策、金融支持政策、產業發展政策為“十個全覆蓋”工程的實施和推進構建了較為完備的政策扶持體系，加之各地結合實際推出的一系列配套政策，為工程實施提供了寬松的政策環境。

資金支持體系：按照項目整合、財政投入、群眾投資投勞等辦法，多渠道籌集資金。要抓住實施牧區“十個全覆蓋”工程的重點和難點，發揮好政府補貼資金的引導和帶動作用，提高項目資金的針對性和有效性。要加大信貸投入，提供多元化金融服務，努力拓寬融資渠道，穩步推進農村牧區金融基礎服務全覆蓋，建立金融支持“十個全覆蓋”長效工作機制，啟動金融支持“十個全覆蓋”的多項措施。要積極拓寬融資渠道，鼓勵和吸引各類企業、社會組織、個人資金投入民生工程項目建設，形成政府主導、多方籌資、穩定多元的籌資機制。

產業支撐體系：“十個全覆蓋”工程項目的實施一定要考慮每個嘎查村的未來發展，要把產業主導的理念樹起來，避免為“覆蓋”而“覆蓋”。一個村莊建好了、美觀了，一定要有產業支撐，才能夠長期穩定發展下去、興旺起來。要發揮地方特色，把“十個全覆蓋”工程與產業布局有效結合，加快構建“一村一品、一鄉一業”和品牌化、特色化的產業發展模式。

堅持四大原則：政府主導與群眾參與相結合、實施方案與群眾意愿相銜接、工程投入與效益產出相協調、工程建設與工程管理并重

堅持政府主導與群眾參與相結合的原則。在“十個全覆蓋”工程實施中，要切實加強組織領導，積極爭取、落實配套資金，全力統籌推進。要充分調動和發揮村委會和廣大農民群眾的積極性和創造性，村委會成立工作領導小組，召開村民代表大會，村民議事會制定切實可行的實施方案，形成政府主導、全民參與“十個全覆蓋”工程的良好氛圍。

堅持實施方案與群眾意愿相銜接的原則。各地的“十個全覆蓋”工程實施方案，是通過入戶摸底，根據實際情況統籌考慮，充分聽取當地農牧民群眾意見制定的。工程推進要因地制宜，盡可能體現各個嘎查村的地方特色，確保各項工程既遵從規劃又符合群眾意愿。

堅持工程投入和效益產出相協調的原則。“十個全覆蓋”工程投入的目的在于改善我區廣大農村牧區的社會面貌和民生狀況，這也是該項系統工程所預期的效益產出。雖然工程的實施付出了很大努力，但農村牧區的歷史性欠賬不可能一下子全部解決，要先把絕大多數地域搞好，然后發揮吸納和集聚功能，影響和輻射更多的嘎查村，逐步深化建設內容。而且，有些村落隨著城鎮化進程的加快，可能會撤并轉移，失去大規模投入的價值。資源配置和公共財政的投入必須堅持投入與產出相協調的原則，避免盲目投入和無效投入。

堅持工程建設與工程管理并重的原則。要充分考慮并落實長期運行的管理制度、管理費用，保證每項工程既能建起來，又能長期運行下去，切實讓農牧民得到放心的、長久的實惠。改善民生只有進行時，沒有完成時。民生工程要堅持建管并重，統籌考慮工程建設和工程管理工作，注重工程的后續管理和工程效益的鞏固提高，在工程建設過程中要同步落實好工程管理長效機制，確保各項工程不僅建得起，還能用得住，真正持久發揮作用，造福百姓。endprint

健全五大機制：組織領導機制、宣傳引導機制、監督機制、獎懲機制、工程運營管理機制

組織領導機制：加強組織領導。各旗縣要推行“五個一”措施，即明確一名旗縣級領導聯系、安排一個幫扶科局、組建一個強有力的蘇木鎮工作組、編制一套因地制宜和操作性強的嘎查村建設規劃、制定一套切實可行的規章制度。各蘇木鎮、旗縣直各部門各單位要把實施“十個全覆蓋”工程作為牧區工作的重中之重，按照上級統一要求和旗縣委、政府的安排部署，各蘇木鎮成立以黨委書記為組長的“十個全覆蓋”工作領導小組，各部門單位成立各自工作領導小組，形成一級抓一級、一級對一級負責、逐級逐嘎查村逐項抓落實的機制。各蘇木鄉鎮、嘎查村是實施農村牧區“十個全覆蓋”工程的責任主體，要精心組織牧民群眾，指導和幫助嘎查村制定實施計劃。要注重發揮基層組織的積極性和創造性，不包辦代替，不強迫命令，不搞一刀切。同時，注重發揮好嘎查村“兩委”班子的作用，通過“兩委”班子充分調動農牧民群眾參與“十個全覆蓋”工程建設的積極性。

發揮群眾主體作用：實施農村牧區“十個全覆蓋”工程，農牧民是直接受益者，也是實施主體。要給群眾講透政策，講清目的，把群眾的積極性和主動性引導好、發揮好，努力做到思路由群眾醞釀、辦法由群眾提出、建設以群眾為主。凡屬農牧民自己可干能干的工程，盡量讓農牧民去干，減少中間環節，提高農牧民投資投勞的積極性，降低建設成本。

宣傳引導機制：做好宣傳引導工作是“十個全覆蓋”工程實施的重要基礎，通過提升各級干部和群眾的相關認識，不僅能夠消除干部、群眾的意識壁壘，而且會促進群眾力量和社會力量主動參與工程建設工作。

深入開展宣傳動員。宣傳部門要加強輿論宣傳，充分利用各種宣傳媒介，廣泛宣傳“十個全覆蓋”的重大意義、具體建設內容和實際效果，及時跟蹤報道工程進展情況和好經驗、好做法，充分發揮典型示范帶動作用，營造濃厚的社會氛圍，充分激發廣大群眾參與工程建設的積極性、主動性和創造性，爭取得到群眾的參與、理解和支持。

問需于民，問計于民。要按照群眾“想什么建什么、缺什么補什么”的原則，通過滿足老百姓的所想所盼，調動廣大群眾的積極性和創造性，變“要我干”為“我要干”，激發他們積極參與建設美麗新家園的熱情，形成全區上下一盤棋、干部群眾一條心的強大合力。

繼續開展預防職務犯罪警示教育。“十個全覆蓋”工程是關系群眾幸福生活的民生工程，也是民心工程，預防和杜絕與工程相關的職務犯罪是民心所向，也是確保工程保質保量完成的重要環節。

監督機制：要強化工程的監督檢查。旗縣“十個全覆蓋”工程領導小組要對工程建設認真督促檢查，發現問題及時解決。工作中，實行月調度、月通報制度，做好各項目推進組的統籌協調工作，研究和解決工程建設中的重大問題。各項目推進組要定期將工程進展情況報告工程領導小組辦公室，保證“十個全覆蓋”工程領導小組及時全面掌握各項工程實施情況。同時，旗縣紀檢、組織等相關部門要將“十個全覆蓋”工程建設納入年度目標責任考核范圍，以考核促監督。

獎懲機制：“十個全覆蓋”工程實施的效果如何，直接關系到廣大農牧民群眾的切身利益能否得到保障，因此必須建立和完善獎勵懲罰機制。對工程實施進度快、完成好、質量高的蘇木鎮和相關部門單位予以表彰獎勵。對工作推進不力、監管機制不到位、建設程序不規范、工程質量不合格的要對相關部門和相關責任人嚴格問責處理。

工程運營管理機制：構建“共建、共管、共享”的運營管理格局。建立“十個全覆蓋”工程運營管理機制，通過把農村牧區基礎設施的維護和管理工作納入日常工作范圍，確保管護工作規范運作。努力發展村集體經濟，為工程后續管護提供資金保障。加強宣傳動員，堅持尊重農牧民的意愿，突出農牧民的主體地位，調動群眾積極性，使廣大農牧民思想向“共建、共管、共享”轉變。要把握“精、準、嚴、實”的工作方針。“精”就是精細化管理；“準”就是目標明確，有的放矢；“嚴”就是嚴格遵守制度或掌握標準時認真細致、毫不放松；“實”就是求真務實、真抓實干、取得實效。

處理好六對關系：公共服務供給與需求的關系、工程進度與質量的關系、干部與群眾的關系、全面與重點的關系、盡力而為和量力而行的關系、當前和長遠的關系

處理好公共服務供給與需求的關系。“十個全覆蓋”工程是我區為廣大農村牧區供給公共服務的一項重點工程，公共服務的供給方式關系到工程實施的效果。要積極改革和創新公共服務供給方式，結合實際，創造性地實施農村牧區“十個全覆蓋”工程。例如在人口稀少的牧區采用流動公共服務供給方式，提高公共服務設施利用率，彌補常規供給方式的不足，從而實現公共服務的社會效益。在改革創新公共服務供給方式的同時，要處理好供給與需求的關系，公共服務供給必須與群眾的實際需求有效對接。

處理好工程進度與質量的關系。質量與進度是工程項目管理中的兩個主要目標：質量控制是為了確保工程項目質量達到要求。進度控制是為了確保工程項目如期完工。一方面要在保證“十個全覆蓋”工程質量目標前提下制定進度目標：通過質量目標的嚴格控制，做好預控監控工作，可以做到不因為質量影響進度，從而使工程進度目標得以實現。另一方面要通過制定合理可行的進度目標保證質量目標：通過進度目標的細分細化，精確把握施工程序的安排，合理安排進度計劃，切實保障工程質量。

處理好干部與群眾的關系。群眾是“十個全覆蓋”工程實施和推進的主體，必須充分尊重群眾的意愿。廣大干部必須始終將群眾的需要牢記心中，始終以改善農村牧區民生為推進工作的出發點和落腳點，廣泛聯系群眾，努力做好群眾工作，形成良好的干群關系，為工程實施筑牢堅實的群眾基礎。

處理好全面和重點的關系。“十個全覆蓋”就是要補齊我區農村牧區公共服務和社會建設短板，彌補欠賬。“全”就是要惠及我區全部農村牧區，惠及全體農牧民，十項工程全面推進。與此同時，必須在兼顧全面、把握全局的基礎上，著重抓好重點領域、重點部位、關鍵環節和薄弱環節，防止系統失衡，實現系統的更和諧運行和資源的更合理配置。既要統籌兼顧、整體推進，又要突出重點、抓住關鍵。特別是要優先覆蓋基礎條件薄弱的嘎查村，優先實施嘎查村最迫切需要的工程項目。

處理好盡力而為和量力而行的關系。為了搞好項目建設，各級都盡了最大努力，想方設法籌措資金。但值得注意的是，有的地方也存在脫離當地實際和過度舉債的問題。因此，必須兼顧需求和可能，過度要求上規模、上檔次，超出經濟發展水平和財政給付能力、群眾的承受能力，也可能會引發一些不良后果。所以，要始終堅持一切從實際出發，先把十項工程做好，其它的項目看能力看條件，循序漸進，防止脫離實際、貪大圖全、大拆大建，把握好既積極進取，又量力而行的尺度。

處理好當前和長遠的關系。“十個全覆蓋”工程實施以來，廣大農牧民獲得了實實在在、看得見的利益，工程實施的社會效益十分顯著。這一綜合性惠民工程也極大地完善了我區農村牧區城鄉一體化公共服務體系，促進了城鄉均衡發展，為美麗鄉村建設打下堅實的基礎。要使工程的社會效益最大化、長效化，必須建立民生改善的長效機制，在當前推進工程實施的過程中，充分考慮工程實施的長遠效益，拓寬眼界，高瞻遠矚，將“十個全覆蓋”工程的社會效益持續放大。

（課題組成員：郭文祥、烏云娜、張欣榮、斯芹、劉辛辛）

責任編輯：王 丹endprint