聯合國秘書長選舉那些事兒

萬經章

今年是聯合國秘書長的換屆之年。現任秘書長潘基文第二個任期將于今年底屆滿，根據聯合國憲章，秘書長每屆任期五年，可連任。近半年來，關于下一任秘書長人選問題早就沸沸揚揚，聯合國內外謀求此位者大有人在，各路精英躍躍欲試，大有“八仙過海，各顯神通”的架勢。迄今，已有12位候選人先后報名參加角逐，聯合國安理會已于7月21日正式啟動遴選程序，誰將最終摘取桂冠在今年舉行的第71屆聯合國大會期間就可以見分曉了。

聯合國秘書長是個什么樣的職位

聯合國秘書長職高位尊，聲名顯赫，是聯合國這一世界上最大的政府間國際組織的掌門人，是整個聯合國系統的代言人和聯合國理想的象征，是一個具有獨特性和唯一性的“世界老大”。但這一職位不同于任何主權國家的國家元首或政府首腦，不享有與主權國家共生的治國理邦的實際權力。

《聯合國憲章》規定，秘書長是聯合國的首席行政長官，其主要職責是參加聯合國各機構的會議，以秘書長資格行使職務，執行聯合國安理會、聯合國大會、經濟社會理事會和其他聯合國組織所托付之其他職務，并提出報告供有關機構審議。《憲章》還規定，秘書長有權力“將其所認為可能威脅國際和平及安全之任何事件，提請安全理事會注意”。這些綱領性的原則既明確規定了秘書長職位的權力，又給予其極大的采取行動的自由。用今天通俗的話說，聯合國秘書長就是這個全球最大的政府間跨國集團的CEO，是聯合國價值觀念和道德權威的首席維護者。

在當今世界上，幾乎所有國際問題的解決，都離不開聯合國秘書長的斡旋、談判和干預。秘書長可以利用其個人魅力和獨一無二的地位，同世界各國領袖、政府官員、社會群體等保持有效接觸，從維護和平的角度出發，本著獨立、公正、誠信的原則，公開或私下采取措施，防止國際爭端的產生、激化和傳播。世界各國都十分重視聯合國秘書長在處理國際問題上不可或缺的作用，所以歷屆聯合國秘書長的換屆選舉也一直為各方所關注。

這里有必要指出的是，聯合國秘書長是由聯合國193個會員國，特別是實力最強、手握權杖的大國挑選出來的，其全部權力都源自《聯合國憲章》和會員國特別是大國的支持，否則，秘書長不僅難以呼風喚雨，也將寸步難行。在這個意義上，有人把聯合國秘書長形象地比作一個有193個婆婆的小媳婦，由于受制于方方面面，往往力難從心，在贊揚和批評的混聲合唱中從事著世界上最難干的苦差事，此說不無道理。

哪些人當過聯合國秘書長

聯合國秘書長須經安理會推薦并由聯合國大會正式任命。

首任秘書長是來自挪威的賴伊，1946年2月上任。1951年其連任提案遭蘇聯否決。之后，美國繞過安理會，操縱聯合國大會通過決議企圖把賴伊任期延長3年，但蘇聯不予承認，拒絕與賴伊合作，迫使賴伊于1952年11月黯然辭職。

第二任秘書長為瑞典人達格·哈馬舍爾德，1953年4月就任，1958年連任，1961年在非洲因飛機失事罹難。

第三任秘書長是來自亞洲緬甸的吳丹，自1961年11月至1971年底任職兩屆，共10年稍多一點。

第四任秘書長是奧地利人庫爾特·瓦爾德海姆，自1972年至1981年任職兩屆共10年，瓦本想第三次連任或延長任期，因遭中國反對被迫放棄。

第五任秘書長是南美洲的秘魯人哈維爾·佩雷斯·德奎利亞爾，1982年上任，1986年連任，1991年期滿離任。

第六任秘書長是來自北非的埃及人布特羅斯·布特羅斯·加利，1992年到1996年任職一屆5年，其連任努力因遭美國反對而夭折。

第七任秘書長是來自非洲的加納人科菲·安南，從1997年至2006年任職兩屆共十年。

第八任秘書長是現任的韓國人潘基文，從2007年起已連任兩屆，2016年底將屆滿離任。

下一任也就是第九任秘書長將于今年9月至12月舉行的第71屆聯合國大會上產生，任期從2017年開始。

聯合國秘書長選舉的基本原則和習慣做法是什么

聯合國71年的歷史上產生了8位秘書長。根據《聯合國憲章》，聯合國秘書長的選舉必須首先經過安理會推薦，然后由聯合國大會正式選舉任命之。下述規定和不成文的習慣做法共同構成了秘書長選舉中應遵循的基本原則和習慣做法：

安理會推薦和大國一致原則：秘書長人選首先需要獲得安理會15個理事國當中至少9個成員的贊成票，并在5個常任理事國當中沒有任何一家反對的情況下才能獲得提名，任何一常任理事國的反對都將構成否決。偏離此規定的唯一案例發生在1951年秘書長賴伊連任問題上。由于安理會內部無法達成妥協，美國人開創了繞過安理會而直接訴諸大會決定秘書長人選的先例，但最后還是以失敗告終。

地區輪換共識：聯合國按地理位置把會員國分成了五個地區組，即非洲國家組、亞太國家組、東歐國家組、拉丁美洲和加勒比國家組、西歐和其他國家組。根據多年形成的諒解和共識，秘書長一職應有各地區組輪流擔任。《聯合國憲章》對此并無明文規定，但聯大在1977年的一個決議中要求會員國尊重這一共識。

秘書長候選人應該是在國際事務中德高望重的賢能達人，在處理國際問題方面具有公認的能力、威望和知名度；鑒于聯合國特有的工作環境，候選人必須精通英語，并具有相當的法語水平（由于法國堅持而形成的慣例）。

秘書長人選一般來自中小會員國，安理會五個常任理事國不能舉薦自己的國民參加競選。

安理會啟動遴選程序的時機

秘書長選舉一事向來引人注目，往往在秘書長任期屆滿半年前就開始醞釀。但安理會何時正式啟動有關程序，卻是一個為各方關注、頗費思量的政治問題。一般而言，在安理會多數理事國對秘書長人選意見基本一致、五常任理事國又不持異議的情況下，安理會可以隨時啟動有關程序。相反，如果安理會內部意見難以統一，特別是候選人可能遭到某常任理事國的反對，那么安理會往往會推遲提名程序，以便留出更充分的時間私下進行斡旋、磋商和協調，爭取早日彌合分歧。如果安理會在聯大例會前仍遲遲難以就人選達成一致，當月的安理會輪值主席有可能會選擇把問題擺上臺面，迫使安理會成員國在非正式磋商中攤牌。不到萬不得已，安理會一般會避免出現這種不和諧的局面。

有趣的摸底投票

按照慣例，秘書長人選需由國家或地區集團提名，今年起，候選人也可以毛遂自薦了。如同時出現幾個人選，在遴選過程中，安理會往往會采取一種名為straw poll的方式予以排查篩選。straw poll字面意思是“稻草票”，實際上譯為意向性摸底投票比較貼切。

這種方式首次被引入安理會非正式磋商機制始于1981年的聯合國秘書長改選。當時，安理會由于在瓦爾德海姆連任或非洲人出任秘書長問題上發生分歧，時任安理會輪值主席的烏干達常駐聯合國代表奧圖努大使首次將這種摸底投票的方式推薦給安理會。這種投票在安理會內部秘密進行，用摸底測試的方式確定哪一位候選人能夠得到最多的支持，并且不會遭到任何常任理事國的反對。這種測試投票在安理會內部秘密進行，既非安理會的正式投票，也不具備正式表決那樣的法律效力，但對安理會測驗候選人支持率、了解各個理事國特別是常任理事國對秘書長人選的投票態度具有指導意義。

摸底投票采取不記名方式進行。一般情況下，聯合國秘書處的官員均需回避，如工作需要，只有同聲傳譯員可以留下。選票的發放、檢票和計票工作統統由安理會主席指定的安理會成員（一般是政務參贊級別的外交官）擔任。正式的摸底選票上列著參選候選人名單，名字旁邊標有“支持”“棄權”“反對”三個選項（如僅系意向性摸底，多使用“鼓勵”“無意見”“不鼓勵”這種委婉用詞）。為了區分常任和非常任理事國，正式摸底選票分為兩種顏色，擁有否決權的五個常任理事國一般用紅色選票，十個非常任理事國用白色選票。

摸底投票結束后，安理會主席檢查并在安理會內部公布每個候選人的得票情況，提名國也將得到通知。凡是遭到任一常任理事國反對（等于否決）的候選人首先被淘汰出局；原提名國如要求把該候選人繼續留在名單上也可以，但除非持否定意見的常任理事國改變態度，否則這個候選人出線也就沒有希望了。如果某個或某幾個候選人沒有遭到常任理事國的否決，那么安理會就會根據初步過關的候選人的得票多少安排進一步的篩選，以期逐步縮小范圍，盡快確定哪一位候選人才是眾望所歸。

這個過程看似簡單，實則充滿了玄機，需要安理會主席進行大量的私下磋商、斡旋，最后才能逐步達成為各方所接受的妥協性協議。在這個過程中，支持率較低和不為全部常任理事國認可的候選人往往會選擇體面地退出或“中止競選”。隨著被淘汰出局者的離去，有望出線的候選人越來越少，競爭會越來越激烈。當最后確定某個候選人勝出后，安理會將正式向聯合國大會推薦，大會將例行公事般地走走過場，一般是鼓掌通過，安理會推薦的人選就將被大會正式任命為下屆秘書長。

頗具新意的程序性改革

今年秘書長人選遴選過程與往年有所不同。2015年9月，作為聯合國總體改革舉措之一，聯大通過了一份涉及秘書長選舉事宜的決議，決定對以往的習慣做法予以改革，邀請所有會員國加入相關討論，首次以公開競聘方式遴選下一任聯合國秘書長人選。除破例允許候選人自薦外，還強烈鼓勵各國提名女性候選人。競聘者需要提供一份內容翔實的愿景聲明，參加一系列公開辯論、演講等活動，向世人闡述自己對一系列世界性問題的態度和主張，并回答公眾和民間團體的提問。今年4月、6月和7月，第70屆聯大主席丹麥人呂克托夫特分別主持了三場競聘活動，讓各競選人在向全球現場直播的互動式會議上接受聯合國各會員國、區域集團和來自公民社會的輪番考問，就聯合國和秘書長在迎接世界所面臨的諸多挑戰方面所應發揮的作用闡述自己的見解。

在聯合國71年的歷史上，秘書長候選人公開向世界陳述其競選立場和主張，這還是第一次。可以說，這是聯合國增強秘書長甄選和選舉過程透明度和包容度的重要舉措之一，是聯合國對秘書長遴選程序的一次重大改革。

上述改革頗具新意，但并不改變上面講過的關于秘書長選舉應遵循的基本原則。

中國在歷屆秘書長選舉過程中發揮的重要作用

自1971年中國恢復聯合國合法席位以來，在歷屆秘書長選舉中都發揮了至關重要的作用。

“一否到底”，打消歐美操縱秘書長選舉的企圖

1981年，已擔任兩屆聯合國秘書長的奧地利人瓦爾德海姆宣布競選連任，受到西方國家普遍支持。而發展中國家認為，聯合國秘書長職務不應一直由歐洲人擔任，并一致推薦時任坦桑尼亞外長的薩利姆作為第三世界的唯一候選人參加競選。

瓦、薩兩位候選人同中國都有良好的關系，這兩個人的對決遠遠超出了兩人之爭的范疇，變成了世界上兩大陣營之間的對壘。隨著國際形勢和聯合國內外形勢的深刻變化，聯合國成員中占大多數的發展中國家不再沉默，迫切要求改變由超級大國操縱秘書長選舉的局面。在這個問題上，他們殷切期待中國這個世界上最大的發展中國家能有所作為。

中國認為，自聯合國成立以來，已擔任過秘書長的四人當中，僅有一人來自亞洲，其他三人均來自歐洲，這與聯合國會員國大多是發展中國家的現狀極不相稱。據此，中國決定支持發展中國家的合理訴求，明確表態支持薩利姆競選秘書長。其間，安理會就秘書長人選問題進行了長達20多天的馬拉松式非正式磋商。在同時進行的摸底投票中，美國連續16次否決了薩利姆（1971年，在聯大通過恢復中國在聯合國合法席位的第2758號決議時，薩利姆同第三世界其他國家代表一道欣喜若狂，情不自禁地在聯合國大會堂跳起舞來，美國對此一直耿耿于懷）。而中國也針鋒相對，忠實執行中央“一否到底”的指示，連續16次否決了瓦爾德海姆。雙方僵持不下，最后迫使瓦爾德海姆和薩利姆先后退出競選。為了打破僵局，安理會內部展開密集磋商和斡旋，在最后關頭達成妥協，作為一種折中性的安排，同為發展中國家的拉丁美洲國家秘魯常駐聯合國代表德奎利亞爾被安理會推薦為新的候選人，并在隨后舉行的聯合國大會上被順利推選為第五任聯合國秘書長。

中國的堅定立場得到了廣大發展中國家和國際媒體的高度贊揚，他們一致認識到中國才是發展中國家的真正朋友。中國的這次發力深深沖擊了西方大國在聯合國的霸權和壟斷。有西方媒體指出，以美國為首的西方大國受到了一次深刻的教育，西方應認真對待羽翼正豐的中國。中國“一否到底”的驚人之舉，標志著中國外交已開啟了一個讓西方不敢小覷的新時代。

主持正義，支持非洲人接班連任秘書長

非洲國家總數約占聯合國會員國總數的1/3。1991年，來自北非的埃及人布特羅斯·布特羅斯·加利在中國等大多數國家的支持下競選成功，成為第一位來自非洲國家的聯合國秘書長。但加利在1996年秘書長換屆連任問題上遭到了美國的斷然反對，最終以失敗告終。

其實，在1991年安理會推薦加利當選秘書長時，美國的態度就十分曖昧，雖未予否決，但也只是投了棄權票。事實證明加利是個稱職能干的秘書長，他在擔任秘書長的五年里成績斐然，備受各方稱道，所以大多數亞非拉國家以及俄羅斯、法國和中國都支持他在1996年競選連任。

在冷戰結束后的世界，在多極化趨勢逐步發展的形勢下，聯合國秘書長必須兼顧各方利益，不能只對超級大國言聽計從。加利在這方面偶爾表現出的某些獨立性經常招致華盛頓方面的不滿，讓美國人覺得他還不夠聽話。另外，1996年恰逢美國總統大選，由于克林頓政府的聯合國政策經常受到國內共和黨的批評，為了避免聯合國秘書長改選成為大選中對民主黨不利的話題，美國政府遂決定不支持加利競選連任。

美國的態度在安理會和聯合國內外引發強烈不滿，各國幾乎異口同聲指責美國霸道。但在美國根本無意改變立場的情況下，非統組織不得不逐步把工作重點轉向維護非洲權益，力爭由非洲人上位接替加利的秘書長之位。12月初，加利被迫宣布暫不做候選人，即中止競選。此舉為非洲群雄報名競選掃除了障礙，但非統內部思想不統一，一時出現了多個候選人，盡管當時負責聯合國維和行動的副秘書長加納人科菲·安南在預選中得票領先，但法國由于對美國不滿而與之斗氣，對安南遲遲不予支持，致使安理會難以形成共識。后來經過多方協調，安理會終于達成一致，正式推選科菲·安南成為秘書長接班人。

在整個選舉過程中，中國堅定地捍衛非洲國家的權益，及時向非統國家通報情況，與其協調立場，旗幟鮮明地支持由非洲人連任秘書長。中國先是與非統組織等一道支持加利連任，在加利由于美國否決不得不“中止競選”后，中國又尊重非統的決定，堅持把秘書長繼任者鎖定在非洲范圍內，并私下做有關國家的工作，打消了某些西方大國意在從發達國家另謀人選的企圖。

非洲人競選連任成功是中國多邊外交的一個勝利。中國所持原則立場和靈活態度受到許多國家和個人的贊譽。當時即將到期離任的加利秘書長贊揚中國主持了公道和正義，新當選的候任秘書長安南感謝中國對非洲和他本人的大力支持，非統組織主席以及非洲各國代表一致表示，事實證明中國才是非洲可以信賴的朋友。

誰將成為聯合國下一任秘書長

截至今年7月底，有12人正式列入聯合國下任秘書長競選名單，分別是：第62屆聯大主席、馬其頓前外交部長斯爾詹·克里姆；克羅地亞前第一副總理兼外交部長韋斯娜·普希奇（女）；黑山副總理兼外交部長伊戈爾·盧克希奇；斯洛文尼亞前總統達尼洛·圖爾克；聯合國教科文組織總干事、保加利亞外交官伊琳娜·博科娃（女）；摩爾多瓦第一副總理兼外交部長納塔利婭·蓋爾曼（女）；第67屆聯大主席、塞爾維亞前外長武克·耶雷米奇；聯合國難民事務前高級專員、葡萄牙前總理安東尼奧·古特雷斯；聯合國開發計劃署現任署長、新西蘭前總理海倫·克拉克（女）；阿根廷外交部長、聯合國前副秘書長和秘書長辦公廳主任馬爾科拉（女）；斯洛伐克共和國外長米羅斯拉夫·萊恰克；以及聯合國氣候變化框架公約秘書處執行秘書、哥斯達黎加外交官克里斯蒂娜·菲格雷斯（女）。

在上述12名候選人中，6人為女性，8人來自東歐地區。輿論認為，如果安理會不能盡快就人選達成一致，隨著時間的推移，不排除出現新面孔的可能性。

現在是一個群雄爭霸的“戰國時代”。為了爭取聯合國會員國特別是安理會五大國的支持，上述秘書長候選人早已展開全球游說和公關工作。其中有幾位候選人，如聯合國開發計劃署署長、新西蘭前總理海倫·克拉克，摩爾多瓦第一副總理兼外交部長納塔利婭·蓋爾曼，聯合國前難民事務高級專員、葡萄牙前總理古特雷斯，馬其頓前外交部長斯爾詹·凱里姆等已相繼訪華，爭取中國支持。預計在未來的幾個月內，這些候選人將使出渾身解數為自己拉票，成為穿梭于各國首都的空中飛人。

對中國而言，目前也是了解各候選人立場，并適度施加影響的大好時機。任何一位候選人都知道，盡管中國在國際事務上一向秉公論事，堅持正義和公道，但中國決不允許任何人碰觸中國的底線和核心利益。中國的認可和支持對任何一位候選人都是至關重要的，候選人在中國所關心的重大問題上的立場將成為是否獲得中國首肯的重要條件。

7月，筆者恰在紐約，見到了不少聯合國的同事和朋友，大家對誰更可能當選聯合國下一任秘書長一事都很感興趣，并就此進行過多次探討。

多數人認為，12位候選人各有所長，各具優勢。但從目前形勢看，由于東歐人從未出任過聯合國秘書長，按照聯合國地區輪換共識，多數人對下任秘書長來自東歐的主張抱有同情心，從這個意義上講，來自東歐的候選人地域優勢明顯。但目前東歐地區提名分散，參與角逐者多達8人，稀釋了票源，難以形成合力，不利于聯合抗衡其他地區的候選人。假若東歐內部能在短期內達成共識，團結在本地區某一個候選人背后，那無疑將大幅提高東歐候選人的競爭力。但鑒于東歐復雜的地緣政治，達成共識又談何容易。

另外，聯合國秘書長一職71年來一直由男性獨占鰲頭，聯合國內外許多人都樂意看到這種現象有所改變，對聯合國今年選出首位女性掌門人的前景有著廣泛的認可和支持度，所以目前女性候選人也具有一定的性別優勢。

安理會已于今年7月21日正式啟動秘書長選舉程序，對12位候選人進行了第一輪意向性不記名摸底投票。首輪投票不區分常任理事國和非常任理事國，大家都用同樣的選票，票上列有“鼓勵”“無意見”和“不鼓勵”三個選項，目的在于先評估一下各個候選人得票的多寡。由于安理會規定對投票結果嚴格保密，除安理會理事國之外只是有條件地知會了有關當事人，但同樣要求當事人不得泄露內情，所以外界對結果尚不得而知。不過，已有外國媒體透露，首輪摸底得票最多的前三人依次是葡萄牙前總理古特雷斯、斯洛文尼亞前總統圖爾克，以及聯合國教科文組織總干事、保加利亞女外交官博科娃，但此報道未經證實。

由于現階段人選相對分散，且候選人收到的“不鼓勵”投票也看不出是否來自常任理事國，所以首輪意向性投票遠不足以表明哪位候選人可能勝出，但對安理會下一步工作具有指導意義，同時對位各候選人在得知安理會初步意向后自行選擇去留也會產生影響。

最后究竟哪一位候選人能夠出線，還要取決于國際政治中諸多因素的博弈結果。未來一段時間內，安理會將進行正式的意向性摸底投票，哪一位候選人能夠不被常任理事國否決，并獲得最多的安理會理事國的支持，這才是問題的關鍵所在。

誰將笑到最后，全世界正拭目以待。