人民代表大會制度的地方實踐創新

孫爽

為了貫徹落實中央轉發的中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見，研討新形勢下堅持和完善人民代表大會制度，進一步加強人大工作特別是縣鄉人大工作，推進社會主義民主法治建設，由中共北京市委黨校政治學教研部與北京市人大制度理論研究會秘書處共同舉辦的“第三屆‘民主與法治學術交流研討會（北京·2016）——人民代表大會制度的地方實踐創新”2016年7月在京召開。來自中央黨校、國家行政學院、中國社科院、北京大學、清華大學、中國人民大學、復旦大學、南開大學等科研院所和高校，北京市委黨校、區縣黨校和全國部分省市黨校系統等知名專家學者，全國人大以及部分省市縣鄉人大的同志共一百多人參加了會議。參會人員圍繞“人大制度理論創新”“人大制度實踐創新”“人大履行法定職權”“人大代表履職工作”和“區縣、鄉鎮人大工作”等五個專題進行了研討?，F將本次會議上有代表性的觀點綜述如下。

一、主題發言

作為會議的主辦方，中共北京市委黨校常務副校長王民忠首先對大家的到來表示熱烈的歡迎。他指出，民主與法治是中國社會主義政治文明和法治中國建設的目標與基本內容，是實現中國夢的雙翼。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，對于實現民族復興意義重大。但是當前民主法治建設過程中還存在若干錯誤論述和現實問題亟需我們正視和解決。正如習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上的講話所講道，當代中國正經歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創新，這種前無古人的偉大實踐必將給理論創造、學術繁榮提供強大動力和廣闊空間。三年來的實踐證明，北京市人大制度理論研究會和北京市委黨校政治學教研部之間建立起來的學術交流研討機制，是一個理論與思想迸發、學界與實際工作部門共贏的合作機制，對于推動我國的民主與法治建設具有積極的貢獻作用。希望廣大同仁能夠在我們的民主與法治學術交流研討會中積極獻言獻策，為推動社會主義政治文明與法治中國首善之區建設貢獻自己的智慧和力量。

作為會議的另一主辦方，北京市人民代表大會制度理論研究會副會長席文啟也對各位專家學者的到來表示歡迎。他指出，與前兩次研討會相比，這次會議主題更有實踐價值。近年來，北京市人大及其常委會在實踐創新方面也取得了重要進展，包括不斷推進堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的制度化和規范化，深化對人大制度本質和內在優勢的認識等。希望這次研討會能夠秉持正確政治方向，提倡理論創新和實踐創新，充分發揚民主、集思廣益，堅持問題導向、實踐導向，辦出一屆有特色有成效的研討會。

中國人大制度理論研究會副理事長、全國人大常委會法工委原副主任張春生站在更高的平臺對該會議的意義進行了肯定，對會議內容提出了期待。他指出，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，是由一系列制度組成。這一系列制度從無到有、從零散到系統，都是經由實踐探索和經驗積累才得以形成。他以視察制度的形成為例進行了說明，并進一步指出，地方創新應該是人民代表大會制度創新的主渠道：一方面，地方人大，尤其是縣、鄉人大，其人大代表實行直接選舉，最能體現人民當家作主的制度優勢，也最容易進行制度創新和探索出成果；另一方面，地方人大特別是縣、鄉人大，創新的空間大、靈活性強，應該重點關注。

國家行政學院政治學教研部主任范文以“尊重人民主體地位，發展中國特色社會主義政治制度”為主題，對如何加強中國特色社會主義民主法治建設談了三點看法。他認為，第一，要明確加強中國特色社會主義民主法治建設的價值選擇，即尊重人民主體地位，保障人民當家作主。第二，要明確加強中國特色社會主義民主法治建設的奮斗目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化。第三，要在堅持“三者有機統一”、處理好改革發展穩定的關系和落實五大發展理念的前提下，明確加強中國特色社會主義民主法治建設的著力點與創新點。

中共中央黨校原副教育長、科社教研部主任王懷超認為，黨的十八大以來，中國進入了一個新的發展階段——制度建設階段。他以30年左右時間為標準，將1949～2049年劃分為三個階段：第一階段為1949～1979年的毛澤東時代，也即新中國的奠基期，主要目標是推翻舊時代，建立新時代。第二階段為1979～2012年的改革開放時代，主要目標是揚棄舊體制，建立新體制。第三階段為2012年黨的十八大之后的制度建設時代，以黨的十八大和三中、四中、五中全會為依托，初步形成了一個內含政治綱領、施政綱領、國家綱領（法治綱領）和發展理念綱領的黨中央戰略布局。

北京大學政府管理學院常務副院長燕繼榮以“什么是中國特色社會主義和什么是中國特色社會主義制度”“中國特色社會主義是否已經固定成型、應該如何發展”這兩個問題為大背景談了六點看法。他認為，一是要把“制度”“社會主義制度”和“中國特色社會主義制度”這幾個概念區分清楚。現在“社會主義制度”還尚待厘清。二是要把中國制度安排的法理依據弄清楚?，F在關于制度安排還缺乏一個充分的解釋。三是要弄清楚現代文明制度的底線?，F代文明制度的底線應該是民主和法治。四是什么樣的制度才算是好制度？如果以學界政道與治道區分之說為分類依據，政道與治道之間應是疊加關系而非替代關系。五是如何評價中國的制度？中國的制度在理念上不輸理但缺少具體的制度設計。六是中國制度改革的方向究竟是什么？毫無疑問應該是民主與法治。

清華大學人文社會科學學院政治學系主任張小勁以“依法治國與全面深化改革”為背景，就改革布局中的人大、改革進程中的人大、改革研究中的人大談了自己的看法。第一，在全面深化改革整體布局中，人民代表大會制度不是一個改革的對象，而是一個運轉的中軸，主要應對其他制度運作提供保障和改善。第二，改革進程中的人大面臨著并列式改革，即一方面人大自身要改革，另一方面黨和人大要為改革提供支撐和保障。第三，在人大改革研究中，要關注人大如何實行并列式改革——既做好自身改革又為改革發揮好保障功能；要關注在體制不變的情況下，如何通過制度的完善和機制的推進，使整個制度走向更加成熟。

中國人民大學國家關系學院政治學系主任王續添從社會構建與基層治理中的地方人大關系的視角談了對地方人大制度的思考。在他看來，地方各級人大是社會聯系最為緊密的地方所在，最能夠發揮社會構建與基層治理的功能。首先，地方人大是社會構建和基層治理的制度基礎；其次，地方人大是公民社會和政府之間的橋梁和紐帶；再次，地方人大是地方治理的維護者和捍衛者；最后，面向社會構建和基層治理，地方人大應該重點加強連接制度和授權、監督制度建設。

二、關于人大制度理論創新

關于人大制度的理論創新，學者們的關注點主要集中在人民代表大會制度本身及其具體制度的設計上。

人民代表大會制度究竟為何有優勢，上海市委黨校政治學教研部主任程竹汝從學理上對人大制度及其改革問題作出了獨到的解釋。與很多學者認為的民主“元”問題只有一個不同，他認為，民主的“元”問題有兩個：一個是政權的合法性，即針對權力來源于人民的問題，國家政權所推行的政策在多大程度上獲得民眾的授權和認可；另一個是公共政策的社會適應性，即聚焦權力服務于人民的問題，國家政權所推行的政策在多大程度上反映了國家的長遠利益、又在多大程度上反映了大多數民眾的利益和主張。人民代表大會制度不僅承載著權力來源于人民的要求，也體現著權力服務于人民的邏輯。它是集公民選舉權和公民的參與權，選舉制度和參與制度為一體的制度。

選舉問題歷來是學界關注的焦點問題。中山大學政治與公共事務管理學院教授何俊志針對選舉的道路問題開創性地提出了中國選舉制度改革的第三種思路。在他看來，現有的兩種改革思路——直接選舉先行還是競爭選舉先行——都蘊含著某種潛在的危機。無論走哪條路，都必然要有一套著眼于未來的理性制度設計。一個可行的思路是，在權衡直接化與競爭化的選擇之間，應該首先開啟理性化改革，走理性化先行的思路，建立起一套理性的選舉管理體系與規則。中國人民大學國際關系學院政治學系副主任孫龍對縣級人大代表直選中選區劃分制度進行了考察分析。他指出，現有的選區劃分制度重描述性代表而輕實質性代表，強調職業代表而非地域代表，采取事先指定機制來保證特定黨派和群體的結構比例。建議以居住地為基礎劃分選區，將小選區名額和性別、民族和民主黨派等方面的結構比例名額分開，通過選后補償機制來保證性別、民族和民主黨派等方面的代表性。北京市委黨校政治學教研部副教授黃小鈁就代表與選舉的關系進行了更深層次的理論闡釋。他認為，選舉與代表是現代民主政治的兩個要素，選舉主要是解決權力的來源，即合法性問題；代表主要是解決民主所代表的規模困境。雖然選舉和代表密不可分，但是從二者的概念來看，并沒有關聯，只是隨著時間的推演，二者的關系才變得如此緊密，并形成了今天的代議制民主。針對“我們應該如何對待今天的選舉與代表”問題，他從正反兩個角度進行了闡釋：從正面的意義來講，一方面選舉可以提升代表的合法性；另一方面選舉可以提升代表的活躍性和責任心。從負面的意義來講，人們過度的關注選舉，則會忽視選舉之后代表干什么；相反，如果過度關注選舉之后干什么，選民則會對選舉行為不關注，進而造成公民的冷漠。

隨著中央對協商民主的日益重視，協商民主及其具體實施方式也成為學者們關注的對象。北京市委黨校政治學教研部副主任周美雷就人大制度框架下的協商民主創新進行了研究。在他看來，人大制度內涵了協商民主的基因，人民協商是人大制度框架下協商民主的基本屬性。在人大制度中推進協商民主，應包括內在路徑和外在路徑兩個維度。內在路徑要推進立法協商、監督協商、決定協商、選舉協商；外在路徑要推動人大代表的建議協商和社會團體在人大平臺上開展的協商。他指出，在人大制度中推行協商民主具有極其重要的價值：一是社會主義民主建設的重要途徑；二是國家制度內的民主道路的中國模式；三是當前發揮人大制度作用的一種需要。此外，立法協商作為協商民主的一種重要方式也備受學者關注。江蘇省委黨校法政部主任布成良認為，立法協商屬于我國的優良傳統，在我國原有制度和實踐中早已存在，近年來，則逐步轉向全面推進和制度建設的歷史階段。就立法協商的實踐而言，目前存在著制度規范有待提升、參與主體范圍和事項有待拓展、參與主體的地位有待提高等問題。提高立法協商質量，必須正確理解立法協商的概念、主體和性質問題，這是破解立法協商實踐難題的關鍵。廣東省委黨校行政學教研部副主任陳家剛則對基層人大代表參與立法協商問題進行了探索。他指出，現行立法體制決定了基層人大代表無法直接參與立法活動，但是基層人大代表可以通過立法協商等方式間接在立法工作中反映民意、整合民意以及促進民意的實現。目前，基層人大代表參與立法協商還存在一些問題，建議在形式多樣化、內容廣泛化、過程透明化以及反饋制度化等方面進一步完善。

三、關于人大制度實踐創新

北京市人大近年來在推動制度創新方面作了積極探索。北京市人大常委會研究室副主任田洪俊指出，推動地方實踐創新，首先要把制度搞清楚。就北京市人大及其常委會30多年來的實踐而言，一是正確認識人民代表大會制度本質特征和內在優勢。二是劃清國家根本政治制度、國家權力機關、人大工作三者之間的區別與聯系。三是進一步樹立正確的權力觀和工作價值觀。四是著力解決思想上和程序上兩個突出問題。其次，要把制度好好用。具體而言，就是要堅持三者有機統一，實現三者有機統一。人民代表大會制度以保證人民當家作主為核心，要將人民民主的實現方式、黨的執政方式和國家權力的運行方式融為一體。最后，要堅持人大好好干。近年來，北京市人大在以下幾個方面進行了努力：在立法工作方面，進一步解決立法的公正性、針對性和有效性問題；在重大事項決定方面，不求說了算、只求說得對；在監督工作方面，進一步增強有效性；在代表工作方面，推進代表聯系人民群眾的制度化、規范化。北京市人大制度理論研究會副會長席文啟在此基礎上對北京市人大的創新工作進行了一些補充。他認為，北京市人大創新有以下四個特點：第一，堅持制度依托，用制度引領創新。第二，堅持問題導向，為解決問題創新。第三，堅持工作中心，為推動工作創新。第四，堅持人民為本，為人民主動創新。在對創新原因進行分析時，他認為有以下六點可以解釋近年來北京人大的創新工作：第一，對人大制度有比較深刻的自覺、自信。第二，對人大工作有比較深厚的責任、感情。第三，對人大的工作屬性有比較深入的了解。第四，對人大工作的特點有比較準確地把握。第五，對人大工作規律有比較深入的認知。第六，對人大建設有比較前瞻的思想。