關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設中的幾個問題席文啟

關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見和新的法律規(guī)定意義何在呢？筆者覺得，就是在實際上把主席團常態(tài)化了。常態(tài)化正是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的確切的法律定位和準確的語義表達。

在我們國家人民代表大會體系當中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，無論對于理論研究者來說，還是對于實際工作者來說，無疑都是一個饒有興致的題目。因為，這樣一個國家最基層的權力機關，這樣一個距離老百姓最近的民意機構，它在這些年所走過的道路，它在這些年所經歷的困難，以及它會有怎樣的未來走向，都是值得反復思考、一說再說的事情。隨著2015年中共中央關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見的出臺，及與之相關的法律的修訂，這個問題的解決獲得了很大的突破，但似乎又沒有完全解決。本文從進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設的角度做些探討。因為在筆者看來，組織建設是最重要的建設，是其他建設的根基和張本。

一、關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的歷史沿革

我們先從我黨歷史上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權架構的探索說起。

1.人民代表大會制度正式建立以前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的探索

其一是第二次國內革命戰(zhàn)爭時期的鄉(xiāng)蘇維埃。這一時期，中央蘇區(qū)政權形態(tài)基本上借鑒了蘇聯(lián)的蘇維埃模式。根據中華全國蘇維埃1931年通過的《地方蘇維埃組織條例》，及1933年臨時中央政府重新頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，鄉(xiāng)蘇維埃代表大會是全鄉(xiāng)的最高政權機關，設立主席團作為代表大會閉會時的全鄉(xiāng)最高政權機關。鄉(xiāng)蘇維埃主席團由鄉(xiāng)代表會議選舉產生，大鄉(xiāng)7人，小鄉(xiāng)5人，設有主席、副主席和文書。其主要職責是：接受并執(zhí)行上級蘇維埃的命令和決議以及鄉(xiāng)蘇維埃代表大會的決議；選舉和撤換出席上級會議的代表；決定鄉(xiāng)蘇維埃代表大會人數，定期召開鄉(xiāng)代表大會，準備大會的議案。1934年，作為中央蘇維埃主席的毛澤東編寫了《鄉(xiāng)蘇維埃怎樣工作》，其中規(guī)定鄉(xiāng)蘇維埃主席團的任務是，堅決執(zhí)行上級蘇維埃的決議、指示和鄉(xiāng)代表會議決議，領導全鄉(xiāng)的工作。主席團會議5天召開一次，每次不超過2個小時，研究處理不需要提到代表會議討論的問題，以及急需解決的問題。它還設有若干專業(yè)的委員會，如經濟的、文化的、軍事的等，把大多數代表都組織在委員會里，大家的事情大家做。應該說，這一時期的鄉(xiāng)蘇維埃主席團是中國共產黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級蘇維埃設立常設機構的最初實踐，它為今后基層政權形態(tài)的發(fā)展提供了一種經驗基礎。作為鄉(xiāng)蘇維埃代表大會閉會期間唯一的國家機構，主席團擁有非常廣泛的職權，既是地方的權力機關，也是地方的行政機關，實行議行合一，但以議事（主席）為主導。

其二是抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)參議會下的鄉(xiāng)政權。適應聯(lián)合抗日的需要，陜甘寧邊區(qū)的政權形式為參議會制度。對于基層政權問題，邊區(qū)第二屆參議會于1941年通過了《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織暫行條例》，并于1943年進行過修正。修正后的條例規(guī)定，鄉(xiāng)參議會為鄉(xiāng)政府最高政權機關，鄉(xiāng)參議會休會期間，鄉(xiāng)長負責鄉(xiāng)行政最高責任。鄉(xiāng)長對鄉(xiāng)參議會和上級政府負責，掌理全鄉(xiāng)政務。鄉(xiāng)級政權機關不設主席團，而由鄉(xiāng)長負責鄉(xiāng)參議會閉會期間的工作。但鄉(xiāng)長并非大權獨攬，還有鄉(xiāng)政務會議制度。大事由參議會討論，日常工作由政務會議討論。鄉(xiāng)政務會議由5人組成，包括鄉(xiāng)長、自衛(wèi)軍連長、鄉(xiāng)文書等，政務會議由鄉(xiāng)長主持。這個鄉(xiāng)政務會議相當于是參議會的主席團，也是議行合一的架構，但以行政（鄉(xiāng)長）為主導。

其三是解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)的鄉(xiāng)人民代表會議及其在解放初期的延伸。這一時期，根據黨中央指示，各解放區(qū)的政權組織形式逐步向人民代表會議過渡。中央在《1948年的土地改革工作和整黨工作》的指示中，把“建立鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣三級人民代表會議”，列為當年的重要任務。同年底又專門發(fā)出了《關于縣、鄉(xiāng)、村人民代表會議的指示》，推動基層人民代表會議的建立。這一模式實際上延伸到人民代表大會制度正式建立之前的解放初期。這時的鄉(xiāng)人民代表會議不設主席團等常設機關，只設主席1人、副主席若干人，由鄉(xiāng)人民代表會議選舉產生，負責主持人民代表會議（每月開會一次，必要時可以召開臨時會議），聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)長進行下屆會議的準備工作。鄉(xiāng)長單獨設置。另外，如主席、副主席當選鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長時，可以兼職。這是一種議事機構和行政機構并立的模式，由于可以兼職，也具有某種議行合一的意味。可以說，這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權模式已經比較接近現(xiàn)在了。

2.人民代表大會制度正式建立以后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的探索

根據1954年9月全國人民代表大會通過的憲法和地方組織法的規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會是地方國家權力機關，大會每3個月舉行一次，大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。可見，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的主席團只在大會期間存在和運行，在閉會期間的常設機關是議行合一的人民委員會。到1958年實行公社化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會就在實際上停止運作了。“文化大革命”期間，全國各級人民代表大會乃至整個人民代表大會制度都遭到了嚴重的破壞，只是在法律形式上沒有取消而已。

改革開放后，我國的政權機關建設得以恢復和發(fā)展。基層政權建設逐步恢復和完善起來。根據1986年修訂的地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議；而每屆的第一次會議，由上次的人民代表大會主席團負責召集。1995年修正后的地方組織法還規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設主席1人、副主席1至2人。他們均不得擔任國家行政機關的職務。他們的職責是在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團的職責主要是召集和主持大會，而不是大會閉會期間的常設機構。但鄉(xiāng)級代表大會主席團又不同于縣級以上各級人民代表大會的主席團，法律雖然沒有明確其為常設機關，但又不否認，甚至暗示其在閉會期間是存在的，因此才可以召集下一次的代表大會會議。但法律又沒有賦予其代表大會閉會期間的職責，而是將組織代表開展閉會期間的活動等職責授予了主席、副主席。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的這種模糊狀態(tài)從確立起一直運行至2015年關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見的出臺及相關法律的修訂。另外，據全國人大研究室的老領導們回憶，當初彭真同志主持修訂憲法和法律，推出建立縣級以上地方人大常委會的時候，之所以沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級包括進去，是想對于這樣一個更有其特殊性的最基層的國家權力機關，單獨制定一部組織法的；可惜，沒有來得及做。