中國土地流轉經營權的現狀及法規的思考

袁寧

摘要：自改革開放以來農村土地產權制度改革發生重大政策突破，依法促進農村土地承包經營權流轉，全面深化農村土地制度改革已經是迫在眉睫。本文就完善農村承包土地經營權流轉的法律對策措施及完善農民社會保障制度等方面進行探析。

關鍵詞：土地流轉 經營權

一、承包農村土地經營權理論

（一）承包農村土地經營權法律屬性

十八屆三中全會《決定》精神，將農村土地承包經營權的法律內涵詮釋為：農業經營者通過合同約定享有的對承包地占有、使用和收益的權利。

（二）承包農地經營權流轉的方式

十八屆三中全會《決定》承包權抵押、擔保，是農地承包權流轉方式的重大政策突破。現行規定農地承包權流轉的方式有轉讓、出租、轉包、入股、互換、繼承等形式。

（三）農地承包權流轉的原則

（1）依法流轉原則。農地承包流轉納入法治化軌道，堅持依法流轉原則是全面推進依法治國方略的必然要求，這就意味著：一是需要堅持科學立法，對現有的關于農村土地承包經營權的法律制度進行審查，盡快實現“立、改、廢”，為農村土地承包經營權流轉保駕護航；二是要確保法律的正確實施。

（2）“平等協商、有償、自愿”的原則。雙方按照《合同法》的自由原則，在平等的基礎上協商確定土地承包權流轉。土地承包經營權流轉合同是一個對價合同，受讓方須向轉讓方支付一定的費用，其主要以轉讓費、轉包費、租金等形式體現。

（3）不改變土地用途原則。由于我國是一個農業大國，耕地是稀缺和不可再生資源，法律對承包經營權流轉的用途進行了嚴格的限制。比如《物權法》第128條第2款規定：不得將耕地非農化。

二、農地承包權流轉存在的問題

（一）我國農地承包權流轉的現狀

為了積極貫徹落實十八屆三中全會《決定》精神，全國許多地方把土地承包經營權的流轉同土地規模經營和農業產業化發展結合起來不斷加速向前推進。

（1）流轉速度加快。近年來農地承包流轉的規模擴大，速度明顯加快。以河南省安陽市為例：截至2013年底，安陽市土地流轉總面積197.7萬畝，比2012年底增加49.7萬畝，占家庭承包耕地的28%。

（2）流轉多樣化。從過去的以本村農戶之間的流轉逐步轉向農業合作社、農業經營大戶等流轉主體。在實地考察和交流中發現，以河南省的某縣某蔬菜合作社為例，它以每畝560元的承包費和130個農戶簽訂了承包3年800畝土地流轉，建設了191個日光蔬菜溫室；方式轉向入股、租賃、抵押為主。從流轉土地的類型來看，主要以耕地為主，其他如林地、荒山荒坡等也不同程度地存在。

（3）規模經營勢頭凸顯。湖北省龍崗村曾于2013年將全村6700多畝土地整體流轉給了當地一家工商企業，做農業經營。

（4）土地流轉新常態。全國土地流轉面積占承包耕地總面積比重在2012年超過20%，2013年超過25%，2014年6月底達到了28.8%，農業將告別過去幾千年小農經濟時代特征，步入規模化、現代化的農業經濟發展的“新常態”。

（二）當前我國農村土地承包經營權流轉面臨情況

農村經濟發展的新階段，理論和實踐中仍然存在諸多問題，阻礙農村土地承包經營權流轉的規范有序進行。

（1）流轉行為不規范導致的糾紛多。擅自改變土地的農業用途來獲得巨大的收益。據筆者調查，河南省安陽市法院受理的涉及農村土地承包經營權流轉的合同糾紛案件，62.4%屬于沒有簽訂書面流轉合同，既無書面協議又無口頭約定的占11.6%，簽有書面協議的只占26%。由于土地承包經營權流轉程序不規范，導致流轉雙方權利、義務關系不明確，一旦出現違約行為容易導致大量的農民上訪問題，既損害了農戶的合法權益也破壞了農村社會生產秩序的穩定。

（2）土地流轉過程中行政干預及侵權現象嚴重。主要表現為有的地方基層干部對尊重農民“平等協商、自愿、有償”原則的重要性認識不足，片面強調和追求農業規模經營，強迫農民進行土地流轉的現象時有發生。更有甚者，一些鄉（鎮、區）基層政府或村集體經濟組織在政績的沖動下，定指標、定任務強迫農民進行土地流轉，有的村干部搞以租代征，進行非農經營。或隨意改變土地承包關系、終止承包合同、無償收回或非法轉讓、出租、征用農民承包地等侵犯權益的情況比比皆是，成為新時期農村干群矛盾“焦點”，由此引發農民上訪、毆打甚至致死事件，影響了農村社會的穩定。

（3）土地流轉價格不斷上漲，土地流轉期較短，很難形成農業化的規模經營。農業的比較收益高就導致兩種現象的發生，農民棄田務工的現象有所減少，出現“惜田、惜地”現象。據調查發現，目前農村大部分土地承包合同的時間為1-2年或3-5年，且口頭承諾較多不具有穩定性，由于承包期短、承包價格高承包戶沒有信心進行長期的規模化經營，更不愿意進行長期投資購買大型農業機械化工具進行技術改造和基礎設施的整修，這就嚴重影響了農業產業化經營的可持續發展。

（4）流轉市場不完善。存在農村土地承包經營權流轉信息不對稱、價格不合理等情況。一些鄉、鎮、區沒有專門的土地流轉登記機構和網絡信息服務平臺，使得土地承包工作不能合法有序進行。土地發包工作顯失公平，土地流轉無人監管，土地糾紛案件無人受理，甚至存在個別地方官員以權謀私，與民爭利現象，嚴重傷害了農民的情感和對政府的信心。

三、我國農村土地承包經營權流轉法制約束

（一）中國農地承包權流轉的立法

從嚴格限制到逐步解禁再到立法保護成熟階段，隨著土地改革逐步展開，并最終以法律規定流轉方式和要件。立法進程大致可以分為以下四個階段：法律嚴格禁止階段（1978-1983年）；法律禁止，而政策初步放開階段（1984-1987年）；立法解禁階段（1988-2002年）；法治化逐步成熟定型階段（2003年至今），十八屆三中全會通過的《決定》進行深水區的改革。2014年10月召開的十八屆四中全會把全面推進依法治國作為黨治國理政的方略，并且強調法律的生命力在于實施，意味著我國農村土地承包經營權流轉進入了法治化逐步成熟定型階段。

（二）中國農地承包流轉的限制

（1）農地承包的屬性模糊。目前關于土地承包經營權的性質，民法學界有物權說、物權兼債權說、債權說、債權兼物權說。農地屬性貫徹得并不徹底。

（2）農地流轉缺乏配套制度保障。《農村土地承包法》對農地承包經營權登記采用自愿原則，而且并沒有規定登記部門。然而，在具體實踐過程中，在經濟水平較高的地區，農村集體有條件進行權屬登記的地方，登記制度就實施的比較到位。但是在經濟水平相對落后的地區，確權登記制度實施的較差，這就導致了在農村土地承包經營權過程中由于權屬不明而引起糾紛，大大降低了流轉效率。再者，農村土地承包法中又對土地承包經營權流轉的范圍進行了限制，僅限在本集體經濟組織內部之間進行，這就嚴重限制了流轉范圍和規模。

（3）土地承包經營權入股的法律限制較多。從當前實際情況看，還缺乏專業機構提供土地承包權評估作價中介服務。

（4）農地承包流轉登記不完善。根據《土地承包法》，《物權法》都要對流轉土地進行確權時的不合理部分予以糾正，這些不合理地規定都增加了流轉雙方當事人登記成本，不利于土地承包經營權流轉合同登記法律行為的履行。

四、完善我國農村土地承包經營權流轉的法律規制

農村土地承包經營權流轉需要立法引領和規范，應抓緊進行促進農村土地承包經營權流轉的“立、改、廢”工作，具體環節包括以下幾個方面。

（一）通過完善立法使農村土地承包經營權徹底物權化，使農地承包可持續流轉

盡快編撰《民法典》和修改《土地承包法》以明確規定農村土地所有權歸屬于集體經濟組織，且不具有轉讓性；土地承包權為農戶具有社會保障性質的特有成員權利；經營權是承包戶享有一項財產性權利，可以自由轉租、抵押、入股，但是這種權利只是一種債權。實現了農村土地承包經營權的“三權分離”，重新確定流轉原則和流轉方式。順應推進農業規模化、現代化發展的時代要求，在堅持農村土地集體所有制的基礎上把農民土地承包經營權分為承包和經營兩權，放活經營權，穩住承包權是改革之后的又一重大創新。

（二）修改和完善相關法律法規，消除對土地承包經營權流轉的不合理限制

我國立法機關應當盡快對現有障礙農村土地承包經營權流轉的法律法規進行清理，進行科學立法，為土地承包經營權自由流轉創造一個良好的法律環境，實現土地資源的優化配置。

（1）取消對土地承包權流轉主體限制，放寬主體范圍。把土地承包權的受讓主體范圍擴大，使土地承包使用權充分流轉，才能發揮最大效益。

（2）完善農地流轉備案制度。我國法律并沒有作強制性流轉登記規定。本文認為，我國鄉、鎮、區一級政府應該建立土地流轉工作服務站，無償為農村土地流轉提供服務，其費用由國家財政補貼。

（3）完善承包土地入股制度，規制股份流轉。第一，土地承包經營權自愿入股；第二，股份轉讓過程中，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先受讓權；第三，由相應的土地評估機構對土地承包權評估作價，依法辦理經營權轉移手續；第四、修改《公司法》關于公司破產清算制度的法律限制，規定，公司清算破產時，必須保留農民的土地承包權，用于清償公司債務的只是土地承包經營權等。

（4）對土地承包經營權抵押制度進行法律規制。應該修改并完善《擔保法》法律規定，如：《擔保法》可以賦予土地承包經營權的部分抵押權（如三分之一），成都市目前試點規定抵押的承包地不超過農戶承包地面積的三分之二。其次，政府可以通過設立農村土地承包經營權抵押保證基金等形式來防范風險。

（三）建立健全農地承包流轉運行機制

建立有效快捷農地承包權流轉網絡平臺，為農戶提供準確及時有效的價格及經營信息等。同時縣、鄉政府土地主管行政部門要主動和市場中介組織聯合，獲悉流轉信息和最新資訊，保障各利害關系人利益。

（四）完善農民社保制度

完善農村社會保障制度是農村土地流轉順利進行的必要前提，確保農民“老有所依、病有所醫”，才能消除農民流轉土地承包經營權之后的后顧之憂。本文認為，目前要針對我國農村地區發展差異性，建立有區別地分層次的以滿足農民基本生活需要的最低養老保障制度：第一層次，確保農民最低生活保障，設立農民個人的社保基金賬戶；第二層次，基本的醫療保障。推進農民基本醫療問題；第三層次，農民的養老保障。以鄉鎮區為中心設置農民養老基金，進行適當的財政補貼，確保農民“老有所養”。

（五）明確農業適度規模經營的“度”，防止農地撂荒和“非農化”

土地流轉、規模經營的政策落到基層，在一些地方走偏了，農業種養殖園區，那么基層干部好像就沒有農業成績單。在一定程度上催生了部分農村的“圈地運動”。本文認為，我國是一個農業大國、農民大國，我國的農業發展模式仍然應該以家庭經營為主，截至目前，我國2.6億個農戶家庭應該是中國糧食安全依靠。必須防止城市工商資本下鄉過度壟斷土地，應該設置高壓線。一是執行2014年11月20日“兩辦”規定的現階段土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍的標準；二是建立有效的農地流轉動態監督機制；三是建立農地流轉風險保障基金，建立生存保障；四是嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，變相建設旅游度假村、私人會所等。

（作者單位：安陽高新區國庫支付中心）