80年代的國務院參事室改革

黃衛+宋春丹

政府其他方面改革轟轟烈烈的，唯獨參事、文史系統冷冷清清，有的地方甚至出現了“參事室自然消亡論”。這個系統面臨著兩種改革思路

1985年，中國人民解放軍百萬大裁軍。31歲的北京軍區第65集團軍高炮團9連政治指導員陳廷佑，轉業分配到了國務院辦公廳。

時任人事處長盛其松問他：“你想做什么？”

“沒想過。”

“你到信訪局去吧。”

“去信訪局做什么？”

“接待來訪來信。”

“我在部隊長期做文化宣傳工作，寫通訊報道，喜歡到處跑。”陳廷佑猶猶豫豫地說。

“我知道了，那你去參事室吧！”

就這樣，陳廷佑來到了國務院參事室，一直到2014年，從巡視員職位上退休。

參事室新來的“秀才”

1985年10月3日，國慶節剛過，陳廷佑就去國務院參事室報到了。

早上7點半，他穿上新買的暗紅方格西裝上衣，下身穿著軍褲，腳上穿著軍隊的制式黑皮鞋，騎著自行車，到了前門東大街11號。

這是一座沒有任何牌匾標識的院落。一進門的影壁上，毛澤東手書的“為人民服務”五個金色大字異常醒目。這里距熙熙攘攘的前門大柵欄只有300米，不遠處就是天安門和車水馬龍的長安街。小院里綠樹修竹掩映，似鬧市中的一座幽靜禪院。

這個院子解放前曾是荷蘭原駐華使館舊址，后來還住過柬埔寨流亡政府要員。院子大門早由朝北改向朝南，變成了國務院參事室和中央文史研究館的合署辦公場所。

院子的東北角，矗立著一幢紅墻綠瓦的三層歐式小樓，門口有雕花羅馬石柱。陳廷佑按照盛其松處長指示，去向時任參事室副主任王海容報到。

陳廷佑當然早就知道大名鼎鼎的王海容。她是毛澤東的侄孫女，文革時曾任外交部副部長。

“歡迎你來參事室工作！”王海容微笑著說，“你的情況我們都了解了，你是個秀才啊！”

王海容身材瘦小，齊耳短發，戴一副金色半框眼鏡，腳上穿一雙布鞋，樸素而和氣。她說：機關現在正需要人，明天就來上班吧！手續回頭再辦。

就這樣，陳廷佑轉業手續都沒來得及辦就上班了。沒幾天，王海容又通知他抓緊時間照相、辦工作證，因為馬上要出差，買機票需要工作證。不久，他就拿到了蓋著國務院辦公廳鋼印的工作證。

10月16日，由國務院參事室副主任張國良帶隊，國務院參事和中央文史研究館館員到江蘇浙江考察，陳廷佑作為工作人員陪同。平均年齡80歲的老先生們出行，要有一隊人馬隨從照料。

第一站去了南京，然后是常州、無錫、蘇州、杭州、紹興等地。“跟老先生們出去很風光的，地方政府接待，副省長、副市長宴請，參觀工廠和風景名勝，大開眼界！”陳廷佑笑著告訴《中國新聞周刊》。

回京后，陳廷佑還要負責為老先生們代筆，寫考察報告。不過，這難不倒他。他是高中畢業生，在部隊里專門寫文章，入了黨、提了干，還立了3個三等功。

陳廷佑到參事室不久，就趕上室領導換屆。

1985年11月，吳慶彤卸任國務院副秘書長，接替鄭思遠，成為國務院參事室第8任主任。從鄭思遠開始，歷任參事室主任都由退下來的國務院副秘書長擔任，這個做法一直延續至今。

吳慶彤時年61歲，1939年參加八路軍，抗美援朝負傷回國，曾長期在周恩來身邊工作。他的右腿膝蓋以下被炸斷了，原來佩戴國產假肢，后來經羅瑞卿的推薦，去德國法蘭克福的醫院安裝了新的假肢，基本行動自如，不知道的看不出來。

吳慶彤很器重陳廷佑，出差調研都讓他隨同前往，發言稿都是他起草的。

“我剛去參事室的時候很受寵，領導說，小陳是個筆桿子，是個秀才， 在黨報上發表過文章（陳廷佑曾在《人民日報》發表過兩篇文章）。”陳廷佑說。

“上參天，下參地，中間參空氣”

陳廷佑逐漸熟悉了這個機構。

它的內設機構很簡單，只有一個行政處和一個辦公室（1998年“三定方案”時增加了業務司，下設參事業務處和文史業務處，后分別擴編為司）。

陳廷佑向《中國新聞周刊》解釋了國務院參事室和中央文史研究館的關系。他說，這是兩個班子，一個黨組統領，合署辦公，共用一套辦事機構。參事室內部設文史業務司，對外稱中央文史研究館辦公室。參事室一位副主任兼文史館副館長（館長由文化大家擔任）。參事室有獨立的三定方案，文史館沒有，它的“戶口”是落在參事室里頭的。在全國各地，約三分之二的文史館和參事室是合在一起的。

參事、館員為任命制。1956年，國務院專門就參事和館員的退休問題發出文件，規定參事和館員不退休、退職，病假期間工資（生活費）照發。

參事和館員不分級別， 一律平等。陳廷佑解釋說，這是很重要的設計，叫身份超脫， 就是讓你隨便說，“上參天，下參地，中間參空氣”。

館員的上班時間沒有硬性規定，參事每周二來參事室開例會，由陳廷佑給他們念文件。文件都是絕密的，除了參事室黨組成員和參事，其他人不能接觸。只有他出于工作需要例外。如果黨中央、國務院有重要情況或重大決策，還要組織參事討論。整理會議紀要，也是他的工作。

王海容常帶著陳廷佑，去參事、館員家中家訪。“×老，最近有什么事兒嗎？身體怎么樣？挺好吧？”

1984年，王海容結束了在中央黨校3年的學習，也結束了多年不分配工作的日子，被任命為參事室副主任。陳廷佑說，她性子急，有湖南人的倔脾氣，工作喜歡一桿子插到底，總是風風火火，走起路來一陣風，“上臺階都是嗖嗖嗖連跑帶走就上去了”。

王海容為參事和館員解決了很多實際問題。為他們的住房，她親自跑國務院機關事務管理局。還沒到8點半上班時間，她已經在門口站著了。被堵住的局長說：“海容你別跑了，讓他們跑就行了。”她說：“不行啊，這是求你們辦事呢。”

衛立煌夫人韓權華是國務院參事，一次病重住進了北京醫院，因為沒有空床位，被安排在走廊上。王海容知道后，馬上拿起電話打給時任中共中央總書記胡耀邦：“衛立煌的夫人是國務院參事，病危，現在睡在走廊上進不了房間 ，這合適嗎？”經胡耀邦批示，北京醫院給韓權華安排了病房。

陳廷佑記得，90年代在國家博物館舉辦全國文史館文史研究和書畫展覽，王海容邀請朱镕基來參觀。朱镕基進門參觀了一圈問：“海容，我可以走了吧？”她說：“不行，你剛剛參觀了一半兒，這邊還有一半兒呢！”朱镕基馬上笑著說：“啊，這邊還有？那咱們看完，走走走！”

陳廷佑曾建議王海容寫回憶錄，她一口拒絕：“我不寫。我要寫就寫真話， 我一說真話就得罪人。”

一次，陳廷佑在辦公室看報紙，剛好讀到一篇文章提到王海容，就指給她看：“這篇文章說，中華人民共和國恢復聯合國席位后，喬冠華率代表團第一次到聯合國開會，發言后掌聲不斷，很多國家的代表排著隊跟他握手，把他的手都握腫了。”

王海容聽后放聲大笑：“我就在他旁邊，我怎么不知道他握腫了？你也不動動腦子想想，那種場合能有多少人啊，就把手握腫了？這不胡說八道嗎？”

時任統戰部四局副處長胡治安負責聯系參事室，跟王海容接觸很多。他告訴《中國新聞周刊》，王海容曾拿著1998年2月19日的《光明日報》跟他說：“老胡啊，這才是文化大革命后關于我的第一篇公道的文章。”

這篇題為《正義戰勝邪惡》的文章，作者是時任國務院外事辦公室主任兼外交部副部長劉華秋。文章詳述了鄧小平文革中復出后擔任中國代表團團長出席聯合國六屆特別會議的曲折經過，多次提到王海容對江青的不買賬，其中寫道：“王海容有理不讓人，在會議上同江青頂撞了起來。”

“所以鄧小平說過，要保護王海容。”胡治安笑說，“我這個老鄉，是有一點潑辣，嘴巴也厲害，在機關里她怕誰呀？但她是個實實在在干事情的人，黨內黨外的館員和參事提到她都很服氣。”

“參事室自然消亡論”

1986年11月初，受貴州省文史館邀請，陳廷佑陪同時任國務院參事室副主任兼中央文史研究館副館長吳空，赴貴陽出席十一省（區）市文史研究館工作經驗交流會。

這是陳廷佑第一次接觸地方文史館。貴州館1980年就開辦了獨立的正式期刊，比中央文史館還要早。“從某種程度上，我感覺他們的工作比中央文史館也不差。”

這是文史館系統第一次跨區的大規模館際交流。貴陽市八角巖招待所里，來自上海、湖北、四川、陜西、浙江等11個省市的40余位代表匯聚一堂。一下子要接待這么多的客人，地處偏遠的貴州文史館工作人員緊缺，現任貴州省文史館組聯處處長蘇琳當時被借調進了會務組。

她告訴《中國新聞周刊》，那一個月里異常繁忙，每天要打無數個電話，與省政府接洽，與會代表的返程票都是一位60多歲的館員去民航和火車站親自訂的。

貴州省對這次會議很重視。11月4日至8日，交流會在貴州省政協大禮堂舉行。與會代表的意見集中起來，主要有四條。

第一，文史館沒人管，處于放任自流。政府其他方面改革轟轟烈烈，唯獨文史館冷冷清清。

對此，陳廷佑很認同。他告訴《中國新聞周刊》，從全國來看，參事室、文史館系統總是比其他政府部門慢半拍。人家動，我們還沒動；人家都轟轟烈烈了，我們才動起來。

第二是無新館員可聘。建國那么多年，需要文史館養的人越來越少了，那些文史大家現在都不需要養，或在研究所工作，或在政協安排了。

第三是館長和館員年事已高，招不到合適的年輕人，機關建設乏力。

第四是希望國務院參事室和中央文史館對地方加以指導。

會議結束后，與會代表可以9塊錢的優惠價購買一瓶茅臺。這個綿紙包著的瓷瓶，至今還在陳廷佑家珍藏著。

這次會議后，又舉行了廣州十省市參事工作座談會。

根據兩次座談會的意見，1987年4月，經國務院秘書長辦公會議批準，定于1988年召開全國參事室、文史研究館工作會議。

參事、文史系統的改革就此拉開序幕。

陳廷佑說，談這次改革，不能不提兩個人：一位是時任國務院秘書長陳俊生，一位是時任中共中央書記處書記、中央統戰部部長閻明復。

國務院參事室由國務院秘書長會議領導，中央統戰部與其是業務指導關系。參事的任命由統戰部提名，或由參事室提名，由統戰部進行審核，經國務院秘書長會議批準。

“閻明復是個非常有水平、也很有成就的統戰部門領導。可以說，在撥亂反正、改革開放的新時期打開了黨的統戰工作的新局面。他對政策掌握得非常好，為人謙虛誠懇、實在，有做統戰工作的精神。 ”陳廷佑說。

胡治安說，閻明復多次在統戰部召開會議，討論參事室和文史館問題。他主持修改這次工作會議的講話稿時，一位老部長對此不以為然：“這種‘小事情你這部長不要管那么多，也不必去講話。”閻明復很尊重這位20年代入黨的老部長，沒有反駁。

為了這次工作會議，國務院參事室開始了為期一年多的準備。1987年4月30日，參事室組成了兩個調研小組，由吳慶彤和吳空分別帶隊，分赴各地。陳廷佑隨吳慶彤，前往東北調研。

在沈陽，調研小組與市文史館員座談，84歲的館長沈延毅親自出席主持。陳廷佑第一次見到如此高齡還在位的一把手。

在這棟傳說趙四小姐住過的小洋樓里，館員們第一次見到國務院來人聽取意見，情緒激動，紛紛反映參事、館員在省里不被重視，統戰部門中有一種“參事室自然消亡論”。

陳廷佑坦言，這個觀點當時在黨政機關有很大的代表性。對參事室和文史館的發展，越往上，領導越重視；越往基層，質疑的聲音越多。而且，不但在80年代，這種狀況后來也一直存在。世紀之交擔任國務院秘書長的王忠禹就多次說過這句話：參事室不辦就不辦了，要辦就一定辦好，不能不死不活的。

而在80年代末的這次改革中，參事室和文史館則面臨著存續兩種命運的現實抉擇。

陳廷佑說，當時吳慶彤心態很開放，如果調研的客觀結果顯示參事室和文史館的使命已結束，就可以向中央正式提議改組這個系統，該退休者退休，不到退休年齡的安排到政協等機構，也不失為一個思路。但吳慶彤認為，中央應該不會贊成這個思路。

廢除終身制

1988年1月10日，星期日。關于召開全國參事室工作會議和全國文史研究館工作會議的兩個《匯報提綱》在加班日中定稿。

看到參事室起草的這兩個文件稿后，胡治安給吳慶彤打電話，說明原來有關國務院參事室的文件均由國務院辦公廳和中央統戰部負責，現在參事室修改原有文件，是不是妥當？

“吳慶彤一聽馬上說，對啊，這犯了一個很基本的錯誤，要改過來。”胡治安告訴《中國新聞周刊》。

胡治安與國務院參事室的聯系由來已久。

1981年，他剛到中央統戰部上班不久，還是統戰部干部局一處的辦事員。春節前，統戰部首次在首都飯店召開新春茶話會，招待國務院參事和中央文史館館員。

時任中央書記處書記習仲勛出席了茶話會。習仲勛文革前曾擔任了12年國務院秘書長，與參事、館員們都很熟。他曾說：“反右時，參事室和文史館好多人要被打成右派，我不同意，我保下來的。”他最著名的一句講話是：“你們（參事和館員）活著就是貢獻。”

會后，習仲勛留下王海容和統戰部相關人員，他說，這樣的活動挺好，以后每年都要搞，一年搞兩次。

胡治安草擬了報告，呈送國務院，申請專款，時任國務院副秘書長田紀云批給參事室3萬元錢。這是參事室第一次得到一筆專項資金。此后，統戰部每年春秋兩次召開茶話會，與參事和館員聯誼，成了慣例。

接過起草文件的工作后，胡治安埋頭研究原有文件、兩個座談會紀要和調研簡報。

此前，國務院曾制定過一系列與參事工作相關的文件。尤其是1963年，連續制定了國務院參事的《視察、參觀訪問和調查研究辦法》《使用汽車辦法》《文娛活動的安排辦法》《保密制度》等文件。

“我當時很有信心，要把這個文件寫好。”胡治安說。

6月14日至19日，全國參事室、文史研究館工作座談會在北京國誼賓館召開。中央和全國各地的參事室主任、文史研究館館長等171人出席了會議。閻明復和陳俊生在中南海小禮堂的開幕式上分別講了話。

會議期間，文件最后定稿。國務院副秘書長席德華、吳慶彤和陳廷佑3個人關在房間里，由陳廷佑一遍一遍地念文件。吳慶彤瞇著眼，聽到欠妥之處，就停下修改，連標點符號也不放過。

8月18日和19日，國務院先后公開頒發了《關于加強省、自治區、直轄市參事室工作的通知》（簡稱“58號文件”）和《關于改進省、自治區、直轄市文史研究館工作的通知》（簡稱“57號文件”）。這是改革開放后第一批關于參事室和文史館工作的規范性文件。

這兩個文件，最重要的改革措施，就是將參事和館員由任命制改為聘任制。參事聘任以5年為期，超過75歲一般不再續聘；館員無任期，聘任年齡一般在60歲以上。

改革帶來了新的氣象。

陳廷佑說，一堆八九十歲的人出去搞調研是不現實的，名為“考察” ，實為參觀，回來后寫個觀后感就完了。就算提了一兩條建議，也沒有納入體制性安排，往上一報，有沒有下文不一定。現在，新來的參事60多歲，耳聰目明，工作經驗豐富，調研能提出有價值的意見，調研報告列入正式的機關內部行文程序，每一個文件來了以后有登記，會相應報到總理、副總理、國務委員處，他們批示后，再分發到相應的部委去。

陳廷佑印象最深的是，1996年10月，他陪同75歲的高尚武和63歲的盛煒彤等幾位國務院參事去塔里木河流域調研了12天，寫出《新疆塔里木河兩岸無序開荒行為亟待整頓》，建議將塔里木河流域的治理列入國家規劃。時任國務院副總理朱镕基對這個報告很重視，批示國家計委等部門做規劃，安排資金。“據新疆方面告訴我，這是歷史上第一次有中央領導對塔里木河治理作出批示。此后，陸續有上百億的資金投入。如今這條河及其流域已經有很大改觀了。”

實行聘任制后，參事和館員不再轉工資關系。參事室和文史館按月發車馬費，后來改叫任職補貼。參事室不再將他們的生老病死包下。

陳廷佑寫了多年的挽聯終于不用再寫了。

他告訴《中國新聞周刊》，寫挽聯是一個很宏大的工程。得有兩個人伺候著，幫忙拽著挽聯，寫完撤走晾干，用小別針把同一副的上下聯別在一起。挽聯底稿由單位提供，親友的則由親屬提供。這是一項很細致的工作，名字不能錯一筆，稱謂（比如舅父對外甥）也不能搞錯。領導人送的挽聯，用正楷書寫；其他則用行草，寫得快。

他開玩笑地說，啟功說自己的書法是寫大字報練出來的，而他則是寫挽聯練出來的。搞一次遺體告別，就相當于給他個人開了一次書法展。如今他加入了中國書法家協會，退休后常給書法班授課。

論爭

1990年，為落實57和58號文件，在鄭州召開了全國參事室工作經驗交流會。

河南省對這個會很重視，會開得很隆重。陳廷佑和胡治安都參加了這次會議。當時，陳廷佑已是副處級秘書，胡治安是四局的處長。

兩位筆桿子私下發生了一場爭論。

陳廷佑告訴《中國新聞周刊》，他在參事室工作這么多年，自己最得意的事是第一個提出了“中國參事工作制度”這個概念。“當時所有人都反對。胡治安就說，有人民代表大會制度、政治協商制度……這些都是國家的大政方針，你這參事制度是什么制度？你搞這個制度，是要搞第二個政協嗎？”

胡治安也記得這場爭論。他告訴《中國新聞周刊》：“我說你們不要想把參事室變成美國的‘蘭德公司，你做不到。”

在他看來，參事室的定位很清楚，就是國務院直屬機構，政府機關里的一個統一戰線組織，具有統戰性、名譽性和顧問性，但主要是統戰性。他特別糾正了一個概念，他說，不能叫國務院參事室參事，不是參事室的參事，而是國務院的參事，聘書是總理下的。參事的人事權不在參事室， 而是由統戰部提出，國務院秘書長會議決定。這就存在一個很大的矛盾，這也是參事室想要改革的動力。

“陳廷佑那小伙子的想法就是不管黨內黨外，只要是高精尖的人才，就弄來，那是不可能的。參事室在制度設計之初就不是智囊機構，就是安排人，先天不足，后天失調，變不成第二個政協。”胡治安說。

但陳廷佑認為，政協是政協，人大是人大，參事是參事。你是大制度，我也可以有小制度。不過他認為，胡治安的意見并不僅僅代表他個人，也代表了統戰部的態度，“怕我們干擾他們的大局”。

就是在內部，他的意見也沒有得到支持。1996年接任參事室主任的徐志堅很感興趣，說，你不要只是說，要搞一個材料出來。為此，陳廷佑仔細研究了參事室的沿革，認真寫了一個材料報給徐志堅。

參事室幾乎是與共和國同步建立的。

1949年10月28日，政務院總理周恩來任命了首批32位政務院參事。除3人外，其余參事均為民主黨派、無黨派高層以及起義投誠的國民黨上層人員，包括北大著名的“三大民主教授之一”的袁翰青、隨黃興參加辛亥革命的劉承烈、曾任李宗仁參議的劉仲華等。

文史館的建立稍晚。1951年夏，政務院文史研究館 （后更名為中央文史研究館）在北京北海公園靜心齋設立。第一任館長是毛澤東的老師、曾任湖南省立第一中學校長的符定一，陳寅恪、張伯駒、張恨水、齊白石等文化名家被接進來，“養”了起來。

1955年，參事室遷至北海公園，與文史館合署辦公。

陳廷佑說，新中國成立后，8個民主黨派的頭面人物進了政府，當了中央人民政府副主席、部長、副部長等；地位稍低一點的，則吸收進參事室。參事室也是政府的一部分，他們不是官，是“僚”，也就是咨詢性的。文史館的宗旨則是四個字：敬老崇文。清朝的遺老遺少、國民黨時期的文化名流，都進文史館養起來。

羅干對參事室和文史館有一個講話，讓陳廷佑印象非常深刻。

那是1996年、1997年，在國家行政學院舉辦全國參事室主任培訓班，陳廷佑擔任班主任。時任國務院秘書長羅干在中南海紫光閣前對學員作了一個講話。

當時兼中央機構編制委員會副主任的他說，我最近在搞機構改革，看了很多資料，我發現，參事室這個機構從建國以來，它的機構設置、職能任務，一直沒有變化，而且在歷屆機構改革中都是加強的趨勢，這在政府機構中幾乎是唯一的。

陳廷佑把材料交上去后，沒有下文，但在徐志堅的講話中，“政府參事工作制度”這個提法卻時常出現。

制度化

2009年，陳廷佑受命擔任中國國學中心籌建辦公室主任。這是一個國家級大型文化項目，由第111次國務院常務會議批準，國務院參事室具體承辦。

從事國學工作，讓他對參事室和文史館這一制度設計有了新的感悟。

他說，毛澤東、周恩來這些開國元勛當然是信仰馬克思列寧主義的，但同時，他們骨子里都被中華傳統文化浸潤。參事室和文史館的設立，就非常鮮明地體現了這一點，突出的是“養”仁者，養文人，也就是施仁政。他估計，從建國到現在，國務院參事、中央文史館館員一共不到一千人，在全國約一萬余人。他們人數不多，但影響卻很深遠。

在自己的職業生涯中，陳廷佑又見證了另外兩個里程碑式的參事工作文件的出臺。

1995年，國務院下發《關于加強參事室工作意見的通知》（即“20號文件”）。相對于58號文件，20號文件又有了兩個新的變化。一是，將聘任年齡從六七十歲進一步降低到60歲左右，最低55歲；二是，將政府參事“以民主黨派和無黨派愛國人士為主體”明確為中共黨員參事最多不超過10%。

不過，2015年9月的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》又規定：文史研究館館員應當以黨外代表人士為主體，參事室中共黨員參事不超過30%。根據國務院參事室官網，本屆的55位國務院參事中，有23位中共黨員。

2009年，《政府參事工作條例》出臺，參事工作制度被提升到了國家行政法規的高度。

“現在談政府參事、文史工作制度，一點反對聲音都沒有了。我作為一個刀筆小吏，人微言輕，但是參與促成了這件事，我感到很榮幸。”陳廷佑大笑著說，“你們可以告訴胡治安，他已經完敗了！”

聽了《中國新聞周刊》的轉述，胡治安笑笑，并不否認。

“以前文史館員的提法就是‘文老貧，現在沒有‘老沒有‘貧，那倒不是問題，但有的也沒有‘文。”這位老統戰嘴不饒人地說。