空間規劃：改革路線圖已經清晰

蘆垚

首先要進行市縣和省級試點的探索，在此基礎上，提出我們國家的空間規劃體系

規劃二字，中國公眾并不陌生。每五年制定一次的國民經濟和社會發展規劃，是指導國家經濟和社會發展的綱領性文件。

然而，對于空間規劃，絕大多數中國人卻并不熟悉。與人們熟知的國民經濟和社會發展規劃相比，空間規劃的周期更長，因而，規劃一旦敲定，其影響也更為長遠。

從這個角度看，“多規合一”這項改革，不僅影響重大，而且意義深遠。

“多規合一”的改革路線圖是怎樣的？有哪些經驗可以借鑒？本刊專訪了北京大學城市環境學院教授林堅。

著眼長遠利益

《瞭望東方周刊》：中國的空間規劃體系是如何形成的？現狀如何？

林堅：中國的國土規劃始于上世紀80年代以后。當時，經歷了一番國家建設的高潮后，各地的用地需求很大，國家管理土地的需要由此而生。

1986年，國家出臺了第一部土地管理法，組建了國家土地管理局。此后，土地總體利用規劃也應運而生。

城市規劃歷史更久，今年是新中國城市規劃60周年，中間有過停頓，改革開放以后又重新興起。

如此一來，我們國家目前在空間序列上就有了兩個大的規劃：一是土地利用總體規劃，二是城市規劃。

后來，各個部門又陸續地推出了自己的規劃。目前在國家層面，有研究發現，與空間有關的規劃有80多種，包括電網、電力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遺址保護等規劃。

《瞭望東方周刊》：空間規劃和五年一編的國民經濟和社會發展規劃有什么不同特點？不同的空間規劃各自又有什么特點？

林堅：除了空間規劃，現在，我國還有一個發展規劃序列，即國民經濟和社會發展規劃。這個規劃起步比較早，五年編制一次，原來叫計劃，現在叫規劃。

與空間序列的規劃相比，發展規劃以短期的政策性規劃為主，其周期比較短，目標性、政策性比較強，并依托多樣化的行業規劃或專項規劃來支撐。

空間序列的規劃以土地總體利用規劃和城市規劃為代表，這兩個規劃的周期比較長，比較考慮長遠利益。其中，城市規劃和土地利用總體規劃又有不同，城市規劃更多屬于地方事權，《城鄉規劃法》規定，城市總體規劃由各級人民政府編制，較好地體現地方政府的訴求。而土地利用總體規劃主要體現國家意志，《土地管理法》規定，國家實行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規劃；具體操作按照中央統一領導、地方分級管理的原則，由各級人民政府負責編制本級行政區的規劃，并形成自上而下的調控、監管體系。

《瞭望東方周刊》：是否會存在規劃之間不協調的情況？

林堅：是這樣的。

我們國家有個特點，作為中間一級的政府，其管理“既有條條也有塊塊”，也就是既接受垂直管理，也接受橫向管理，因此其規制非常多。

這實際上是一個土地發展權管理的問題。土地發展權是一種權利，是開發利用某塊土地的權利，比如一塊土地能否建設、建什么、建多少等，但這種權利的獲得需要經由行政權力的審批。國際上，一般通過政府實施土地用途管制的方式來實現，像美國的土地使用分區、韓國的建設開發許可、英國的規劃許可、瑞典的土地使用管制，等等。

現在，大家也逐漸意識到，國家的規劃的確存在過多過亂、不銜接不協調的問題。

中央發現了這個問題，所以提出來，針對規劃打架的問題，要求探索“多規合一”、“一張藍圖干到底”。這個問題看得非常準，目標也非常明確。

“多規合一”被列為336項改革任務之一，因為缺乏成熟的經驗，所以先做試點。

改革兩步走

《瞭望東方周刊》：具體的改革方向和可能的路線圖是怎樣的？

林堅：圍繞總書記的要求，國家發改委、國土部、住建部、環保部近兩年來進行了一系列的研究，現在路線圖是清晰的。

2015年，中央印發了《生態文明體制改革總體方案》。從這一方案來看，未來我國空間規劃的體系和方向是明確的。具體來說，未來我國空間規劃分為三級：國家級、省級、市縣級。

按照有關部門的部署，先在市縣進行試點，目前又在推行省級空間規劃的試點。

《瞭望東方周刊》：但是規劃不僅是規劃本身的問題，還會涉及到規劃的法律地位和部門職能問題。

林堅：對，因此，改革的第二步，應該就是按照依法治國的理念，推進空間規劃立法。

目前，試點地區在部門協調銜接的基礎上編制了國土空間規劃，但由于缺少法律法規的有力支撐，“多規合一”形成的國土空間規劃不屬于任何法定規劃體系，試點地區普遍擔心“多規合一”規劃成果的約束力不足，成為“過渡性規劃”，這也使得“多規合一”成果的作用大打折扣。

因此，空間規劃立法顯得尤為迫切。相關部門需要適時推動空間規劃專門立法和土地管理法、城鄉規劃法等相關法律修改，形成一套全面、完整的規劃法律體系，構建層次分明、功能清晰、銜接統一、運作高效的空間規劃體系。相應的，隨著空間規劃體系的建立，部門職能分工也會更加清晰明確。

中國規劃體系改革難度大

《瞭望東方周刊》：國外是否有經驗可供借鑒？

林堅：各國情況差異很大。

比如，美國是以地方自治為主；歐洲相對來說簡單一些，而且中央政府的意志體現得也多一點，所以歐洲的規劃總體是單一體系，管理架構也比較到位。

事實上，不少發達國家的規劃大多是文字性的，很少落到地塊，但是他們能把上一級的政策和規劃落實。

《瞭望東方周刊》：中國的國情和美國差異比較大，未必適合參考美國經驗吧？

林堅：美國也有些經驗可以借鑒，但因為他們是地方自治，資源消耗比較高，不適合我們。

中國可更多地借鑒歐洲、東亞這些人口比較密集的地區。事實上，我們的基本規劃理念有相當一部分源于歐洲。

發達國家中，除了日本和我們一樣，規劃是并行體系布局，絕大多數國家的規劃都是一個序列的，不會像我們一樣有80多個規劃。

《瞭望東方周刊》：日本的規劃體系有和我們一樣的問題嗎？

林堅：日本雖然是并行體系，但是，他們的規劃相對還是成熟的。

中國各種規劃之間的不一致，跟行政體制的架構關系很大。比如部門職能的交叉，不同部門的職能體現在規劃的載體上，編出來就不一樣，那地方主體怎么去實施？

此外，不同部門執法監督的效力也不一樣。比如，對于占用林地的管制，林業部門執法比土地部門進行耕地保護還要嚴格，而從國家的整體來看，耕地保護是最重要的底線之一。

中國的國情決定了，我們在規劃體系改革的難度比別的國家更高。在市縣層次，有些國外的經驗我們可以借鑒。不過，總的來說，我們不可能完全照搬國外的經驗，所以要進行試點。

為下一個一百年服務

《瞭望東方周刊》：對于空間規劃，政府、市場、學者、公眾各應扮演怎樣的角色？

林堅：國土、空間資源的性質決定了空間規劃不可能完全用市場配置資源。英國、德國這些西方發達國家都有空間規劃部門。

在我們國家，規劃應該是政府主導、專家領銜、公眾參與，這三條是必須的。

《瞭望東方周刊》：規劃本身是專業性極強的事，如何理解其中的公眾參與？

林堅：空間規劃與公眾生活息息相關，因此，空間規劃離不開公眾參與。目前，公眾參與我們做得還不夠。

政府要引導公眾，不僅僅是用法律條文來規范，還要通過規劃改變公眾的觀念，進而對公眾未來的生活方式作出引導。

這是互相交流訴求、反復影響的過程。通過反復的交流，在滿足國家利益的前提下，多數人真實表達自己的訴求，最終達成一致。

《瞭望東方周刊》：在“多規合一”的過程中，要堅持哪些原則？

林堅：這要理清當前我國“多規合一”和空間規劃改革的語境和目的。一是推進國家治理體系和治理能力現代化建設，提高行政效能；二是推進生態文明建設，建立健全國土空間開發保護制度；三是推進新型城鎮化發展，實現創新、協調、綠色、開放、共享的發展。

具體到原則。首先是國家意志優先，要堅持國家的根本利益和國家安全，比如糧食安全問題，這反映在規劃上就是要堅持耕地保護；其次是維護整體利益和長遠利益，這體現在規劃上就是對用地總量和強度的控制；再次，要保護生態環境，善待自然資源，建立以空間規劃為基礎、用途管制為手段的國土空間開發保護制度，推動綠色發展。

目前的試點，一定要圍繞國家的根本利益、長遠利益、整體利益來進行設計，借鑒國外的、歷史上的經驗教訓，為之后的空間規劃體系和職能調整奠定扎實的基礎。而這張最終的藍圖，是要為中國的下一個一百年服務的，所以非常重要。

《瞭望東方周刊》：在目前的規劃體系中，哪些規劃更適合作為統籌這些原則的“底盤”？

林堅：從直接體現國家意志角度來看，土地利用總體規劃比較合適。從優化空間治理體系、做到可落地管理來看，關鍵還是探索土地利用總體規劃和城市總體規劃的“兩圖合一”。

土規作為控制型規劃，有強覆蓋、綜合性、多尺度、約束性、統一的基礎數據等優點，這些都是無可替代的。城規具有歷史長、涉及內容豐富、有學科支撐等特色。兩規在空間管理上，都形成較為成熟的體系和經驗，可以落地實施，彼此相互融合，可以更好地促進我國國土空間開發保護制度的建立健全。當然，在空間規劃體系建立和空間規劃編制中，如何反映國家實施主體功能區制度的理念和要求，也是一個亟待探索的議題。

從發展趨勢來看，國土空間規劃已經成為市場經濟國家國土空間管制的通行做法和基本工具。與一般性資源相比，土地資源有高外部性、不可逆性、異質性和用途專用性等特征，管好、用好、保護好土地，符合政府“管底線”的定位。