金融監管改革需遵循的原則思考

陳道富

(國務院發展研究中心 金融研究所，北京　100010)

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金融監管改革需遵循的原則思考

陳道富

(國務院發展研究中心 金融研究所，北京100010)

金融監管屬于宏觀管理范疇，需遵循管理學上的一些基本原則。在具體內容上，如監管理念、部門的目標設定和職責劃分、手段與目標關系等，則反映了金融監管的特殊要求。根據我國當前金融運行和社會管理特點，金融監管改革需遵循以下原則：金融監管需以金融體系穩健、高效、包容式發展作為最終目標；區分利益協調、政策決策和政策實施，實現政府對金融業多重目標協調、政策決策和政策的分層實施和考核；監管機構的調整要以監管理念轉變為基礎，合理確定風險管理的水平和垂直分工；要保證充足的監管資源，在愿景清晰的情況下采取問題導向的分步改革策略。

金融監管；監管理念和原則；問題導向

金融監管，既是經濟學問題，回答“為什么要管”“管什么”和“誰來管”等監管理念、邊界和技術問題；也是管理學問題，回答監管“如何組織實施”的組織設計和資源調配等問題。金融監管還具有鮮明的時代特征，它內嵌于經濟社會管理體系，反映并平衡其他經濟社會管理體系，尤其是司法、社會穩定和宏觀調控體系。為此，有必要結合我國當前金融運行和社會管理的特點統籌設計金融監管框架改革的基本原則。

一、以金融體系穩健、高效、包容式發展作為金融監管體系設計的最終目標

金融是在處理風險過程中獲得收益并實現資源的優化配置的，發展和規范是永恒的矛盾。金融行業需要充分發展，才能更好地為實體經濟服務。作為服務行業，金融不是發展越充分越好，需受制于實體經濟良性發展的需要，不宜自我發展式的過度發展。當然，如果金融體系本身不穩定，不但不能實現其服務功能，甚至會成為實體經濟波動的根源。因此，金融監管的根本目標，是保證金融體系能安全、有效地實現實體經濟賦予金融體系的目標，需在平衡金融高效、穩健和包容三者關系中確定特定金融發展時期的金融監管目標。

二、區分利益協調、政策決策和政策實施，實現政府對金融業多重目標協調、政策決策和政策的分層實施與考核

目標和手段總是相對的。在確定的目標下，相對有限、確定的政策手段，存在理性決策，但不同目標之間沒有好壞對錯之分，只是一種選擇。不過，在上升到更高一層次“目標-手段”體系之后，低一層次的“目標-手段”體系中的不同目標成為高一層次“目標-體系”中的手段，則存在理性決策。當無法提升時，對不同目標的選擇，本質上是利益協調，需要運用利益協調的機制來產生合意目標。一旦產生合意目標，則在手段運用上需要專家的理性計算和嚴格的效率考核。對于不同的目標，有必要區分它們是屬于同一層次，還是屬于某個目標手段層次關系下，或者隸屬于不同目標手段層次關系中。

對金融業的不同訴求包括：(1)金融行業的發展規模適當、結構合理、財務回報適度(行業協會和股東)。(2)金融體系穩健(風險管理體系)。(3)包容性發展(財政部門)。(4)產業政策和宏觀調控(宏觀調控部門)。這些目標之間不宜構成目標手段關系，尤其是金融監管與宏觀調控之間，目標選擇本身并沒有對錯之分，需要通過合適的利益協調機制來平衡。任何目標都有其合理性，在不同的經濟發展階段，目標間的權衡反映了當時的主要利益訴求，并決定了金融體系的最終走向。一旦這些目標權衡確定，相關部門則需要進行政策決策，選擇為達到這個目標的最優工具組合和實施時機。一旦工具和時機確定下來，則完全轉化為落實和實施問題。各個部門在實施時，無需再爭執目標的合理性和工具的有效性，只需保證執行的實施效率。

三、監管機構的調整要以監管理念轉變為基礎，合理確定風險管理的水平分工和垂直分工

組織和制度總是基于某種理念，基于對現實運行的某種理解。只要是不同組織的職能相對獨立又相互補充，不產生不必要的交叉重疊，又避免監管空白，且保證實現每個分工目標的手段歸因直接，都是合理的分工模式。具體采取哪種分工模式，取決于對所管理對象的理解。

理論上，當微觀主體能為自己的行為承擔全部責任，即獲得行為的全部收益，并承擔行為的全部成本和風險時，經濟系統能有效運作。但由于各種原因(如法律制度、慣例、契約或者產品設計等原因)，責權利的完全對應并不是在任何時候都成立的，這會扭曲微觀主體的行為。系統性風險，從根源上總是來源于體制機制設計上的偏差，從而產生系統性同方向的行為累積。為實現宏觀上的平衡性，防止不負責任行為的累積，需要制定另一套機制，從相反方向糾正責權利的內在不一致性。

金融領域至少存在以下平衡機制。一是有限責任制、高杠桿與審慎監管要求(資本充足率)。有限責任制是為了鼓勵企業家的冒險精神而在立法上對責權利的一種破壞。股東僅以出資額為限對公司承擔有限責任，一旦公司的損失超過資本金(含留存收益)后，損失責任轉嫁給債權人等?，F代金融企業一般都引入有限責任制，但金融機構往往高杠桿經營，具有較大概率處于“破產”邊緣，責權利的對應關系時常處于不一致的邊緣。為此，在宏觀上就需要監測并管理金融機構的資本(吸收最終風險)能力。

二是部分準備金制(期限轉換)。銀行等金融機構并不對短期債務持有100%的現金準備，各國普遍采取部分準備金制。這就要求當金融機構出現短期流動性風險時，宏觀上要有流動性救助機制，日常則要求對金融機構的流動性狀況進行監測和管理。

三是社會安全網的存在破壞了微觀主體的責權利一致性。國家往往會從維護社會穩定出發，為中小儲戶提供額外的隱性或顯性擔保，甚至出現“大而不能倒”的現象。這會改變儲戶以及金融機構的行為，需要設計合理的風險救助體系(清償能力)(見圖1)。享受這種安全網的機構獲得了額外的信用增級，有必要承擔為中小儲戶提供基本金融服務的義務，或者需要提前為此付費。

圖1　社會安全網與風險救助體系

金融體系可細分為直接融資和間接融資，兩者承擔風險的邏輯不完全相同。在直接融資體系下，金融機構以自己的信用(資本、商業模式以及業務經營能力)為基礎發行或創設債券，并根據自己的判斷投資或創設金融資產，風險先是由金融機構匯集，并通過制度安排(各類風險準備、留存收益、不同種類的股東和不同優先級的債權人)轉嫁給公司股東和債權人。

在間接融資體系下，金融機構這個功能主體消散掉了，所有功能模塊通過市場交易(契約)實現，市場化分工程度更高。既可以從負債方(資金池)創設(資產管理、財富管理)，也可以從資產方(資產池)創設(資產證券化)，兩者之間的連接通過設計結構化交易機構實現。風險由投資者根據契約直接承擔。

可見，不論在哪種組織模式下，以下4點是保證金融體系穩健運行的關鍵：(1)確保投資者(債權、股權或者提供夾層融資者)是具有與其投資標的相一致的專業判斷能力和風險承受能力的合格投資者。(2)管理者具有充分的、持續的專業能力。(3)值得信任的市場組織者。(4)交易過程的公開、公平、公正(信息透明，交易出于真實意志的表達)。

為保證金融體系的穩健運行，需在管理上關注：(1)微觀主體(間接融資體系下的金融機構，直接融資體系下承擔管理和組織角色的機構)的審慎性，包括資本金、流動性、專業能力等。為增加靈活性，可分領域分業務通過牌照的方式實現。(2)市場行為監管。以信息透明為重點保證市場交易(含銷售)過程的公開、公平、公正，防止市場欺詐、市場操縱和內幕交易等。(3)合格投資者的管理。

除此之外，一般市場的反壟斷和確保社會公平的訴求在金融領域也普遍存在。由于金融體系對于投資者實施資格管理且存在規模和范圍經濟，反壟斷的重點在于平衡市場力量，如中小投資者和消費者保護。部分金融供給具有準財政功能，金融通過支持實體經濟具有較為明顯地加劇財富分配差距的不良后果，因此也需要實現包容性發展,包括政策性金融機構(業務)和普惠型金融機構(業務)的發展。

具體而言，金融監管的理由主要有4項：(1)基于宏觀周期、流動性、社會安全的宏觀審慎管理，可對具有系統重要性金融機構適當加大監管成本。(2)基于資本金等金融微觀主體穩健性的微觀審慎管理，保證進入以及在金融市場運行的微觀金融機構是有專業能力、誠信和資本實力以保證責權利基本一致的適宜主體。(3)以信息披露為主的基于公開、公平、公正的市場秩序維護部門，保證市場參與主體能擁有充分、及時、真實的信息進行決策，從而是真實意志的表達并自我負責。(4)考慮到金融業務的專業性和后驗性(金融服務是在購買后才能檢驗和享受)，基于市場力量基本均衡的充分競爭考慮等，有必要加強對市場的弱勢群體保護，實施中小投資者和消費者保護。可根據這4個相對獨立又相互補充的金融監管目標，在水平上設立4個不同的部門進行監管。

此外，金融行業的發展，可考慮由各類行業協會負責。國有股東的股東職責由國有資產管理部門負責，個別風險則由各個金融機構的內部管理部門負責。部分金融服務具有準公共品性質，對三農、小微企業、雙創企業的金融服務具有一定的財政支持性質，則通過財政部補貼和政策性金融機構、政策性金融業務實現。在合理設計的情況下，政策性金融機構和業務也可按照一般金融機構和業務由監管部門統一監管，政策性業務的類型和補貼等則需要專門立法，且由財政部等部門與國家其他部門、政策性金融機構進行利益協調。

根據同一類金融風險影響范圍和程度的不同，有必要對金融風險管理進行垂直分工?？煽紤]針對金融體系的3種不同狀態，采取不同的金融穩定應對框架，形成垂直分工的風險管理框架體系。(1)日常監管：金融體系處于穩定區域并將在近期仍繼續保持這種狀態。在這種情況下，主要采取預防性措施，依靠私人部門的市場約束機制(金融機構的自我風險管理和行業自律)以及官方監管(日常監管)等常規方式來維護金融穩定。(2)宏觀審慎監管：金融機構對金融體系具有系統重要性，或者金融體系處于穩定區間，但開始向不穩定邊界移動，可能是金融體系內部的失衡狀況出現惡化，也可能是金融體系外部的環境出現變化。這時，維護金融穩定需要施加宏觀審慎監管，并采取救助性措施如道義勸說和強化監管等。(3)危機管理：金融體系處于金融穩定區域外，不能充分發揮其功能。此時，政策措施應相機抉擇(可能包括危機處置)并著眼于恢復穩定(表1)。

表1 　金融穩定政策工具[1]

我們可以用“三層四支柱”的金融風險管理模式來概括?！叭龑铀闹е钡慕鹑陲L險管理模式：金融風險監管由基礎層、日常監管層和系統性風險防控層3層構成，每一層的風險管理管理不同層次的風險，按照同一層次的風險點和工具的特征，每一層又都進一步細分為4個支柱：

(1)基礎層：微觀金融主體的風險管理體系(資本金、公司治理、風控體系、行業自律)。

(2)日常監管層：微觀審慎、市場行為、中小投資者和消費者保護、包容性發展。

(3)系統性風險防控層:宏觀審慎、流動性救助、清償能力恢復、金融危機處置。

四、保證充足的監管資源

有效的監管行為是需要充足的監管資源支撐的。金融監管需要制定大量的監管規則、進行持續監督、不間斷實施非現場監管，以及常規、非常規現場檢查，并配合必要的執法行動。金融監管既是高度復雜的專業性工作，也是勞動密集型工作，資源是否充足直接決定監管質量。與所承擔的監管任務相比，我國監管機構的資源嚴重匱乏。為了保證實現監管目標，需要給予足夠的監管手段和監管資源。

五、在愿景清晰的情況下采取問題導向的分步改革策略

改革既可以是愿景導向，也可以是問題導向。當改革涉及根本性轉變時，僅僅從現實問題出發，容易陷入技術細節，不能觸及深層利益格局和內在的理念。現實改革不是在一張白紙上進行設計，而是在繼承原有體系基礎上的改造，要在變革過程中不出現空白期，保證該體系仍能發揮其基本功能。問題是最好的顯示器，它反映了現有制度體系與市場運行不協調的地方，這是改革的入手點。問題導向可以保證改革能回應現實問題而不是空中樓閣。但對問題產生背后的制度性原因的挖掘應有不同的層次，制度的修改也有不同的方向，要保證從更深層次上解決現有問題，并保證所有改革都沿著相同的方向推進，需要有一個清晰的、取得共識的改革愿景，所有基于當前問題的制度改革都朝著這個共同的愿景調整。

[1]加里 J·希納西.維護金融穩定——理論與實踐[M].中國人民銀行金融穩定局，譯.北京：中國金融出版社，2009.

(責任編輯魏艷君)

收稿日期：2016-03-12

作者簡介：陳鵬(1979—)，男，江西南豐人，北京語言大學信息科學學院講師，工學博士(計算機軟件與理論專業)，中國社會科學院哲學所博士后，研究方向：邏輯學。

引用格式：陳鵬.組合范疇語法(CCG)的計算語言學價值[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(8):5-11.

Citation format：CHEN Peng.Computational Linguistic Value of Combination Category Grammar[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):5-11.

Thinking About the Principles in Financial Regulatory Reform

CHEN Dao-fu

(Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Financial regulation and supervision is a macro-level category, which needs to follow some basic principles of management. Specifically, supervising idea, department goal setting and division, relation of goal and means reflect the special requirements of the financial regulation. China should integrate and design the financial regulatory reform principles according to the characteristics of the current financial operation and social management. Financial supervision should set the stable, efficient and inclusive development of financial system as the ultimate goal. It should be distinguished among the coordination of interests, policy-making and policy implementation; the multiple objective coordination, policy decision-making and policy implementation of financial industry should be implemented and evaluated hierarchically; the adjustment of regulatory arbitrage should be based on the change of regulatory concept, and the horizontal and vertical division of risk management should be reasonably determined; adequate supervision resources should be ensured and problem-oriented strategy of step-by-step reforms should be adopted in the case of clear vision.

financial regulation and supervision；regulatory concept and principle；problem-oriented

2016-06-10

陳道富(1976—)，男，福建人，研究員，博士，國務院發展研究中心金融研究所副所長，研究方向：貨幣政策、金融改革。

引用格式：陳道富.金融監管改革需遵循的原則思考[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2016(8):1-4.

format：CHEN Dao-fu.Thinking About the Principles in Financial Regulatory Reform[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(8):1-4.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.08.001

F832

A

1674-8425(2016)08-0001-04

國家社會科學基金重大項目“自然語言信息處理的邏輯語義學研究”(10&ZD073)