以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧

嚴(yán)碧華+吳冰寒

甘肅康樂(lè)縣景古鎮(zhèn)阿姑山村老爺灣社一位母親楊改蘭在殺死自己的4個(gè)孩子后，自殺身亡，其丈夫隨后也服毒自殺，這樣的悲劇令人扼腕。悲劇背后的原因極為復(fù)雜，但也折射出“精準(zhǔn)扶貧”工作落實(shí)不完全到位的問(wèn)題。貧困人口的估計(jì)指標(biāo)單一、基層民主評(píng)議不公平公正、脫貧后返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等。基于此，《民生周刊》記者專(zhuān)訪(fǎng)了國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴教授。汪教授就“六個(gè)精準(zhǔn)”落實(shí)過(guò)程中的瓶頸談了自己的見(jiàn)解，并就扶貧如何精準(zhǔn)發(fā)力提出了意見(jiàn)和建議。

民生周刊：幾年來(lái)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧取得了顯著成效，但也有個(gè)別地方存在扶貧不夠精準(zhǔn)及成效不足的問(wèn)題。您對(duì)此如何評(píng)價(jià)？根據(jù)您的調(diào)研及研究，在政策措施落實(shí)過(guò)程中，還存在哪些瓶頸？

汪三貴：精準(zhǔn)扶貧涉及面很寬，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要認(rèn)真探索。精準(zhǔn)扶貧做得好不好，主要就看落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“六個(gè)精準(zhǔn)”的情況。

扶貧對(duì)象精準(zhǔn)工作，從2013年開(kāi)始到去年建檔立卡回頭看有了很大改進(jìn)，已經(jīng)建立了完整的建檔立卡信息系統(tǒng)，為大規(guī)模的精準(zhǔn)扶持提供了支撐。但在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中也存在一系列問(wèn)題，一是識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，中央要求的“兩不愁”“三保障”沒(méi)有得到充分落實(shí)；二是基層缺乏識(shí)別貧困人口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致識(shí)別過(guò)程隨意性較大，識(shí)別不準(zhǔn)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；三是動(dòng)態(tài)調(diào)整不夠，對(duì)脫貧后返貧的人口和因天災(zāi)人禍等各種原因新陷入貧困的人口沒(méi)有及時(shí)扶持，影響了建檔立卡的精準(zhǔn)度。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)方面，首先是產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧存在很多困難。因?yàn)樨毨丝谙鄬?duì)而言素質(zhì)較低，面臨的各種限制條件比較多，既沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，也沒(méi)有利用市場(chǎng)去發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，還缺少資金、技術(shù)和對(duì)市場(chǎng)的把握能力，單獨(dú)讓貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)難度很高。生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)在的主要問(wèn)題在于補(bǔ)償誰(shuí)？誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？雖然“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則已確定，但具體的實(shí)施方案還沒(méi)有明確。教育扶貧主要面臨農(nóng)村義務(wù)教育間接成本較高以及教育質(zhì)量低的問(wèn)題。社會(huì)保障兜底主要問(wèn)題是保障標(biāo)準(zhǔn)低，特別是對(duì)貧困人口大病和慢性病的保障救助不足。資金使用精準(zhǔn)存在的問(wèn)題一是資金如何整合，二是資金整合后如何有效利用。到戶(hù)措施精準(zhǔn)在于有項(xiàng)目、有資金以后，以什么方式去幫助貧困人口才能使他們受益并可持續(xù)脫貧？因村派人精準(zhǔn)，各級(jí)政府派往貧困村的第一書(shū)記和扶貧工作隊(duì)的主要職責(zé)需要明確，特別要處理好與村兩委關(guān)系，提升貧困村的自我管理和發(fā)展能力。脫貧成效精準(zhǔn)主要面臨的就是考核評(píng)估如何精準(zhǔn)有效的問(wèn)題，達(dá)到“真脫貧”的目標(biāo)。

民生周刊：扶貧工作應(yīng)該如何精準(zhǔn)發(fā)力？

汪三貴：首先，扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)，要隨時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整扶持對(duì)象，保持扶持對(duì)象的準(zhǔn)確性，確保“應(yīng)扶盡扶”。因?yàn)榉鲐殞?duì)象的識(shí)別和調(diào)整是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期工作，在貧困人口識(shí)別出來(lái)并得到扶持以后，需要及時(shí)跟蹤和評(píng)估扶持的效果，對(duì)脫貧的人口也要做好后續(xù)的幫扶工作，防止脫貧人口返貧現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)因各種原因陷入貧困的非建檔立卡人口要及時(shí)識(shí)別出來(lái)并建檔立卡，進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。項(xiàng)目安排精準(zhǔn)的主要核心點(diǎn)在于因人因戶(hù)施策。導(dǎo)致每個(gè)家庭貧困的原因各異，相應(yīng)的幫扶措施也應(yīng)不同，并且需要采取綜合性的幫扶措施。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，有些家庭是因?yàn)楦緵](méi)有勞動(dòng)能力，沒(méi)有辦法自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，可能就需要采用資產(chǎn)收益扶貧的模式進(jìn)行幫扶；而對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困家庭，產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于讓貧困戶(hù)進(jìn)入到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈”“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”里去，通過(guò)企業(yè)、合作社、大戶(hù)等其他經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口，幫助他們解決市場(chǎng)、技術(shù)問(wèn)題，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，貧困人口只需要參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相對(duì)比較簡(jiǎn)單的生產(chǎn)活動(dòng)，這樣就大大降低了貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。有些家庭是因?yàn)獒t(yī)療、教育支出過(guò)多，則需要重點(diǎn)解決這些貧困家庭入不敷出的問(wèn)題。有些地方甚至沒(méi)有發(fā)展條件和生存空間，一方水土養(yǎng)不活一方人，需要通過(guò)移民搬遷來(lái)解決。移民搬遷要真正搬得出、穩(wěn)得住，就要根據(jù)不同地方的實(shí)際情況并結(jié)合貧困人口的意愿選擇不同的搬遷方式，進(jìn)行差異化的梯度搬遷。此外，移民搬遷中政策運(yùn)用需要平衡，如搬遷過(guò)程中，在生態(tài)比較脆弱的地方一般而言需要整體搬遷，但若貧困村在一個(gè)山頭上有十戶(hù)，而這十戶(hù)中有八戶(hù)是貧困戶(hù)，兩戶(hù)非貧困戶(hù)，那這兩戶(hù)非貧困戶(hù)怎么處理，他們享受什么政策，這也是需要認(rèn)真考慮的方面。教育扶貧方面則需要再降低教育成本，采用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等方式為貧困家庭提供補(bǔ)貼。除了基礎(chǔ)教育外，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)前教育和職業(yè)教育，通過(guò)遠(yuǎn)程教育等方式提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，提高孩子綜合能力來(lái)解決貧困代際傳遞問(wèn)題。而社會(huì)保障方面，需提高低保標(biāo)準(zhǔn)到貧困線(xiàn)以上，以便真正起到兜底作用，加大對(duì)貧困家庭的大病和慢性病的救助力度，降低貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)并保證他們的基本健康狀況。資金使用精準(zhǔn)上，首先需要通過(guò)資金在縣一級(jí)進(jìn)行大整合，給縣級(jí)政府有完全的自主性和使用權(quán)，讓地方政府根據(jù)貧困戶(hù)的實(shí)際需要有針對(duì)性地使用扶貧資金。脫貧成效需要更系統(tǒng)和獨(dú)立的評(píng)估機(jī)制，需要?jiǎng)訂T第三方的力量（社會(huì)力量）進(jìn)行科學(xué)的抽樣評(píng)估，也需要貧困人口的廣泛參與。

民生周刊：第三方評(píng)估應(yīng)該怎樣開(kāi)展？應(yīng)注意解決的問(wèn)題有哪些？

汪三貴：現(xiàn)在中央在國(guó)家層面上做法是委托中國(guó)科學(xué)院牽頭開(kāi)展第三方評(píng)估試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得初步的評(píng)估結(jié)果。第三方評(píng)估工作分為兩個(gè)層面，一是對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)脫貧的真實(shí)性進(jìn)行評(píng)估，對(duì)象是建檔立卡貧困戶(hù)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是看是否達(dá)到了“兩不愁、三保障”；二是對(duì)貧困縣和貧困村的退出進(jìn)行評(píng)估，看是否達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，如貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)是貧困發(fā)生率低于2%，西部低于3%，評(píng)估對(duì)象是貧困縣的農(nóng)戶(hù)考慮到貧困發(fā)生率的估計(jì)是由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)的，而且國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在800多個(gè)貧困縣都有住戶(hù)抽樣調(diào)查，若國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在現(xiàn)有樣本的基礎(chǔ)上進(jìn)一步把樣本擴(kuò)大，同時(shí)增加調(diào)研人員和力量，可以承擔(dān)對(duì)貧困縣退出的監(jiān)測(cè)評(píng)估，這無(wú)論從方法和技術(shù)上還是組織上更加有保障。

第三方評(píng)估需要解決的第一個(gè)問(wèn)題是委托方和資金來(lái)源問(wèn)題，應(yīng)該從一開(kāi)始就避免評(píng)估過(guò)程中的利益沖突。為了保持第三方評(píng)估的公正、獨(dú)立性，現(xiàn)在基本采用的方法是：上級(jí)部門(mén)委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估下級(jí)單位。如要對(duì)縣評(píng)估，那應(yīng)是省里面委托對(duì)縣進(jìn)行評(píng)估，中央委托對(duì)省評(píng)估。二是制度規(guī)范問(wèn)題，應(yīng)確定明確的評(píng)估程序和相應(yīng)的管理制度，使第三方評(píng)估具有合法性。三是評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化水平問(wèn)題，評(píng)估機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估理論、方法和技術(shù)的研究。四是評(píng)估結(jié)果應(yīng)用問(wèn)題，應(yīng)使評(píng)估結(jié)果朝著更開(kāi)放的方向發(fā)展，讓更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人共享評(píng)估的相關(guān)成果，以便于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

民生周刊：應(yīng)該怎樣減少或杜絕“數(shù)字脫貧”“被脫貧”現(xiàn)象發(fā)生？

汪三貴：“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象視情況而定。如果是完全杜撰的數(shù)字，那就是弄虛作假，需要堅(jiān)決查處。但還可能存在一種扶貧方式簡(jiǎn)單化，只注重短期脫貧，而不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和脫貧的可持續(xù)性問(wèn)題。比如貧困農(nóng)戶(hù)增收的方式，一種是幫助貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)展可持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)戶(hù)的創(chuàng)收能力；另一種是通過(guò)低保、補(bǔ)貼直接幫助。有些地方政府為了快速脫貧，直接給農(nóng)戶(hù)收入補(bǔ)貼讓其收入達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)，忽略其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)能力增強(qiáng)方面的幫助，農(nóng)戶(hù)不能真正持久脫貧。這種方式相對(duì)簡(jiǎn)單，后續(xù)發(fā)展能力差一點(diǎn)，但這個(gè)在政策上是允許的，不叫做“數(shù)字游戲”，至少不能完全算作“數(shù)字游戲”。真正的“數(shù)字游戲”是說(shuō)完全是編造統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但地方政府還是需要認(rèn)真考慮短期脫貧和持久發(fā)展之間的關(guān)系，通過(guò)綜合性的扶持使貧困人口創(chuàng)收能力得到提高，降低返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

針對(duì)“數(shù)字游戲”要解決的問(wèn)題是考核。考核中評(píng)估機(jī)制的建立很重要，必須明確第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不能只解決收入問(wèn)題，只讓收入達(dá)到貧困線(xiàn)。我們的標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”。收入只是其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，還要看住房是否安全，教育問(wèn)題是否解決，孩子能否上學(xué)，貧困戶(hù)慢性病、大病能否及時(shí)得到救助，還要看是否有穩(wěn)定的收入來(lái)源，這些事需要多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去考核。所以要建立一個(gè)更加完整、完善的第三方評(píng)估，并且在方法和指標(biāo)可靠的情況下，才能防止“數(shù)字脫貧”的問(wèn)題。如果杜絕了“數(shù)字脫貧”問(wèn)題，那么“被脫貧”的問(wèn)題就解決了。

民生周刊：如何鞏固脫貧成果，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生？

汪三貴：這與扶持方式相關(guān)。貧困人口較脆弱，需要短期和長(zhǎng)期綜合性措施，并且要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算。防止返貧現(xiàn)象最核心的問(wèn)題在于對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行綜合性的，特別是以提高能力、提高自我發(fā)展意識(shí)為主的扶持，讓貧困戶(hù)在外界的幫助下有意識(shí)、有能力去努力改變自己的生活狀況。一定要聚焦于提高自我發(fā)展能力和自我發(fā)展意識(shí)，且需要短長(zhǎng)期措施結(jié)合，這樣才有更好的效果。比如說(shuō)對(duì)孩子進(jìn)行教育的問(wèn)題，對(duì)兒童健康干預(yù)問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)今后阻斷貧困代際傳遞起到了非常重要的作用，短期內(nèi)直接效果可能不明顯，但這是防止脫貧人口返貧的最根本手段。中短期內(nèi)則需要通過(guò)與經(jīng)營(yíng)主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立和培訓(xùn)著重培育貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力和就業(yè)的能力。