哈尼梯田遺產生態保護正式制度安排研究

鄭偉林，何作慶，李凱冬，葉　欽

（紅河學院，云南蒙自 661199）

哈尼梯田遺產生態保護正式制度安排研究

鄭偉林，何作慶，李凱冬，葉欽

（紅河學院，云南蒙自 661199）

任何一種農業文化遺產都是長期演化累積的結果。人類經濟演化史的基本邏輯就是，人的理性選擇必然會創造或發明一系列有關產權結構的制度安排，用以支持經濟活動和經濟增長。古老的哈尼梯田得以保留至今，是因為其背后有一系列的制度安排作為支撐。同樣，在現代化、工業化、城鎮化進程中，要想確保古老的哈尼梯田文化遺產持續發展，必須建立一套與現代社會相適應的生態文明制度體系。只有從制度建設的角度看問題，依據制度變遷、制度供給的基本原理，加強生態文明制度體系建設，才能從根本上建立哈尼梯田生態保護的長效機制。

哈尼梯田；農業文化遺產；生態文明；制度

任何一種農業文化遺產都是長期演化累積的結果。諾斯（1991）指出：一個經濟制度的演變正是制度與組織間的相互作用的結果。如果制度像人們通常認為的是一種博弈規則，那么組織以及組織中的活動家就是博弈參與者。［1］2013年，云南紅河南岸古老的哈尼梯田被確定為世界文化遺產，成為世界農業文化遺產的現存典型代表。紅河哈尼梯田之所以得以保留至今，是因為其背后有一系列的由鄉規民約、風俗習慣等構成的非正式制度安排的支撐。然而，在農村現代化、城鎮化浪潮中，農業文化遺產的保護與開發，經濟增長與文化遺產保護之間的沖突愈演愈烈。在這一背景下，探究如何確立哈尼梯田遺產生態保護的正式制度安排，有效制度發展的路徑依賴，各種制度的相互依賴，以及國家（政府）在制度供給中的作用等等，就具有了極其重要的現實意義和理論意義。

一　制度的功能與有效制度安排

（一）制度的功能

人類經濟演化史的基本邏輯就是，人的理性選擇必然會創造或發明一系列有關產權結構的制度安排，諸如法律、契約、組織形式、規制和實施機制等等，用以支持經濟活動和經濟增長。

新制度經濟學假設制度具有深刻的效率因素，或者說不同的制度安排必然帶來不同的績效。在新制度經濟學家看來，制度不僅是一種“游戲規則”（rules of the game），而且是一種稀缺要素，制度缺失或者供給不足都會制約經濟發展。可以說制度是影響經濟發展的決定性要素，并且，制度作為一種要素還具有“資產專用性”（asset specificity）特征，不能用其他要素替代。［2］

一般而言，制度具有降低交易費用、減少不確定性和增進合作的功能。制度的這些功能是通過法律、契約等正式制度安排和觀念、文化、風俗習慣等非正式制度安排以及實施機制來實現的。降低成本和提高績效，正是人們尋求有效制度安排的動機所在。

（二）有效制度安排

諾斯（1990）認為，現今發展中國家的經濟發展滯后，根本原因在于缺少有效的法律約束和其他有效的正式制度安排和實施機制。［3］通常，新制度經濟學認為，有效制度的形成，是制度變遷需求和制度變遷供給相互作用的結果。拉坦（1991）的解釋是：制度變遷需求的變化是由要素與產品相對價格的變化以及生產技術變遷引致的；制度供給的變化則是由社會科學知識以及法律、商業、社會服務和政府治理的進步引致的。［2］

新制度經濟學認為，大凡制度分析，均可作宏觀（國家理論）、中觀（利益集團）和微觀（個體）三個層次的劃分，并且與正式制度安排、非正式制度安排和實施機制聯系在一起，也就是說，國家往往與正式制度安排聯系在一起，利益集團與個體往往與非正式制度安排聯系在一起。從博弈論的角度看，制度的形成正是各種不同層次的利益主體反復博弈的結果。

二　哈尼梯田遺產保護的基本原則

（一）紅河哈尼梯田的文化遺產特征

聯合國糧農組織認為，農業文化遺產是一種村寨與其所處環境長期協同演化形成的獨特的土地利用系統和農業景觀，并且農業文化遺產對于保持生物多樣性和生態系統的可持續發展具有極其重要的意義。［4］

古老的紅河哈尼梯田不僅是世界農業文化遺產的典型代表，而且其特有的“森林-溪水-梯田”生態循環體系對于現代生態文明建設具有特別的借鑒意義。

（二）紅河哈尼梯田遺產保護的基本原則

現有關于世界文化遺產保護與開發利用的文獻表明，鑒于農業文化遺產的特殊性，其保護的基本原則是：（1）動態保護原則。農業文化遺產是人與環境長期協同演化發展的結果，是一系列的“累積因果”（cumulative causation model），因此，其保護原則必然是動態的。就哈尼梯田而言，同樣應堅持動態保護的原則，用制度安排激勵當地居民繼續發展傳統的有機農業、生態農業，并從中獲益。（2）多方參與原則。現有經驗表明，大凡重要的農業文化遺產的保護，都需要建立多方參與的保護機制，通過協調利益關聯各方，進而達到動態保護的目的。尤其是遺產地社區的參與更是不可或缺的，社區參與是多方參與的前提和基礎，因為社區參與是農業文化遺產發展演化的內生動力，只有社區或者是以社區為基礎的社會經濟組織，才能適應特定的社會生態條件，才能代表當地的利益和偏好，通過非正式與正式的有效制度安排配置當地的有效資源，并使之達到最優。當然，社區之外的各種利益關聯方，如國際組織、地方政府、企業等的參與，也是農業文化遺產保護的充分必要條件。［5-8］

（三）紅河哈尼梯田的開發利用

農業文化遺產的動態發展演化特征決定了不能對其采取靜態的封閉的保護方式，只有采取動態開放的保護方式才有意義，因此，農業文化遺產的動態保護與開發利用的關系可以說是一種辯證統一的關系。從農業文化遺產發展演變的規律看，在強調保護優先的同時，還要注重適度開發，以保證農業文化遺產的可持續發展。

在開發利用紅河哈尼梯田時，必須遵循綠色、生態、低碳、有機等可持續發展原則，通過發展有機農業、生態農業、觀光農業等方式，保護紅河哈尼梯田的生態環境。也可以通過開展基于PPT（Propoor Tourism）的生態旅游，通過發展旅游業來進一步開發和保護紅河哈尼梯田這一舉世聞名的農業文化遺產。［9-10］

我們認為，PPT生態旅游模式以“扶貧”為宗旨，以旅游為載體、手段和途徑，以經濟效益為前提，以當地社區的經濟、政治、文化、社會、生態綜合發展為內容和終極目標，強調保護自然資源和生物多樣性以及資源利用的可持續性，因此，是有效保護紅河哈尼梯田這一世界文化遺產的路徑依賴。

三　紅河哈尼梯田生態保護制度體系建設

古老的哈尼梯田得以保留至今，是因為其背后有一系列的制度安排作為支撐。同樣，在現代化、工業化、城鎮化進程中，要想確保古老的哈尼梯田文化遺產持續發展，必須建立一套與現代社會相適應的生態文明制度體系。

（一）構建哈尼梯田生態保護制度體系

黨的十八屆三中全會指出：建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。紅河哈尼梯田，不僅是重要的人類農業文化遺產，而且是哈尼族傳統文化的載體。紅河哈尼梯田申遺成功后，地方政府首先考慮的不應是發“遺產財”，而是如何建立系統完整的紅河哈尼梯田生態保護制度體系。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調：“加快生態文明制度建設”是對黨的十八大關于“資源節約型、環境友好型社會建設”這一全面深化改革的目標的具體化和如何深化改革的重大部署。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：生態文明建設的核心是“制度建設”，即必須建立包括源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、環境治理和生態修復制度在內的系統完整的生態文明制度體系”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》還從健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制四個方面，為我們構建紅河哈尼梯田生態保護制度體系指明了方向。

（二）哈尼梯田遺產生態保護的正式制度安排

紅河哈尼梯田是總面積達166平方公里的活態遺產區，如何對其加以妥善保護和開發利用，是一個有待研究的問題。鑒于紅河哈尼梯田文化遺產的重要性，嚴格保護“紅河哈尼梯田”，尤其是其核心片區，也已成為各級政府的重要職責。有鑒于此，中央、省、州、縣各級政府都從自己的層次和角度，對保護紅河哈尼梯田農業文化遺產，作出了相關的制度安排。

1.國家和省級層面的制度安排

為有效保護好紅河哈尼梯田，國家文物局已將哈尼梯田公布為全國重點文物保護單位，使紅河哈尼梯田得到國家層面的《文物法》保護。

云南省人民政府先后頒布實施的《紅河哈尼梯田保護管理規劃》、《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》和《紅河哈尼梯田保護管理總體規劃》等，為有效保護紅河哈尼梯田作出了省級層面的正式制度安排。

2.自治州層面的制度安排

為有效保護紅河哈尼梯田，云南省紅河哈尼族彝族自治州政府于2001年10月制定頒布過《紅河哈尼梯田管理暫行辦法》；2010年8月制定了《紅河哈尼梯田保護辦法》并于2011年10月頒布實施。2011年2月，紅河州人大常委會開始制定《紅河哈尼梯田保護管理條例》（以下簡稱《條例》），探索利用立法的方式，確立正式制度以有效保護紅河哈尼梯田。2012年2月25 日，云南省紅河哈尼族彝族自治州第十屆人民代表大會第5次會議通過了《條例》；2012年5月31日，云南省第十一屆人民代表大會常務委員會第31次會議批準了《條例》；2012年6月28日，云南省紅河哈尼族彝族自治州第十屆人民代表大會公告第1號公布：自2012年7月1日起施行《條例》。《條例》的實施，為保護紅河哈尼梯田生態提供了最為有效的正式制度安排。

3.縣級層面的制度安排

在縣級層面，紅河哈尼梯田所在的元陽、綠春、紅河、金平四個縣都在積極探索通過建立有效的制度安排，開展哈尼梯田遺產保護管理工作。

2001年10月，紅河州政府制定頒布《紅河哈尼梯田管理暫行辦法》后，元陽縣為進一步貫徹落實《紅河哈尼梯田管理暫行辦法》，成立了“哈尼梯田管理局”，出臺了《紅河哈尼梯田保護管理規劃》、《紅河哈尼梯田文化景觀村莊保護管理辦法》、《紅河哈尼族傳統民居保護修繕和環境治理導則》等，為保護元陽哈尼梯田文化遺產提供了有效的制度安排。另外，元陽縣還編制了《元陽縣旅游發展總體規劃》、《紅河哈尼梯田世界遺產地生態旅游發展規劃》、《元陽縣哈尼特色小鎮修建性詳細規劃》、《哈尼梯田遺產區傳統村落保護發展方案》等保護性開發規劃，為進一步保護好哈尼梯田生態環境提供了制度安排。

紅河縣于2008年8月成立了紅河縣哈尼梯田管理辦公室，并配備3名專職管理人員，奠定了有效開展梯田保護管理工作的組織基礎。紅河縣還充分重視對傳統哈尼族文化的保護和傳承，《哈尼多聲部》、《哈尼族彝族樂作舞》被列為國家級非物質文化遺產，《哈尼多聲部民歌“栽秧山歌”》、《大羊街鄉車普村哈尼（奕車）傳統文化保護區》、《樂作舞之鄉》、《哈尼族服飾（奕車服飾）》、《哈尼族多聲部》被列為省級非物質文化遺產，另有多種項目被列為州縣級非物質文化遺產加以保護。2008年11月，紅河縣被國家文化部命名為“中國民間文化藝術之鄉”。 2010以來，紅河縣洛恩鄉朋洛村、樂育鄉樂車村、尼美村、壩美村、桂東村、玉古村和浪堤鄉的馬竜村被列入云南省傳統村落保護名錄。

綠春、金平縣也成立了哈尼梯田管理辦公室，積極開展哈尼梯田生態保護工作。

值得注意的是，2013年6月紅河哈尼梯田被聯合國教科文衛組織列為世界文化遺產，以及黨的十八屆三中全會強調加強生態文明制度體系建設以來，有關紅河哈尼梯田文化遺產生態環境保護的問題成為紅河哈尼梯田文化遺產保護的核心問題。然而，有關紅河哈尼梯田文化遺產生態保護的制度建設卻是嚴重滯后的。如何按照十八屆三中全會的要求，建立紅河哈尼梯田生態文明制度體系，對我們來說，還是一個全新的課題。

四　存在問題與對策

（一）存在問題

通過有關紅河哈尼梯田生態保護制度建設的調查研究，我們認為，在開展云南紅河哈尼梯田的文化遺產保護和生態文明制度體系建設過程中，存在以下突出問題有待解決。

1.紅河哈尼梯田農業文化遺產生態保護制度建設滯后

隨著我國現代化、工業化、城鎮化發展進程的不斷加快，傳統哈尼梯田文化遺產的保護越來越困難，紅河哈尼梯田保護區的“二元經濟”現象十分明顯，由于傳統哈尼梯田投入產出效益不高，城鎮較高的工資收入吸引了大量青壯年農民外出務工，導致大量哈尼梯田被放干用于種植經濟效益較高、勞動力投入相對較低的經濟作物（蔬菜或香蕉等），或者干脆放荒。哈尼村寨不再古樸寧靜，哈尼族古老的蘑菇房漸漸被現代鋼筋水泥房替代；以村寨為核心的哈尼梯田、哈尼族傳統民居、傳統農耕技術、非物質文化遺產均出現傳承危機。

我們觀察的相關案例區的數據充分證明了這一點，例如紅河哈尼梯田重點保護片區同株臘姑片區相關自然村的情況表明，當地村民的收入主要是外出打工的工資性收入，其中：（1）臘姑村委會臘姑自然村全村140戶615人，勞動力431人，2011年全村種植業收入54.98萬元，經濟作物收入12.17萬元，畜牧業收入18.23萬元，漁業收入0.8萬元，林業收入2.54萬元，外出務工收入29萬元。常年外出務工52人，占全部勞動人口的12%。（2）臘姑村委會燈馬村全村42戶224人，勞動力145人。2008年，種植業收入14.45萬元，畜牧業收入5.2萬元，漁業收入0.8萬元，林業收入0.7萬元，工資性收入10.49萬元，全村外出務工收入10萬元。常年外出務工40人，占全部勞動人口的27.59%。（3）同株村委會普施村全村41戶215人，勞動力117人。某年種植業收入18.39萬元，經濟作物收入5.44萬元，畜牧業收入4.13萬元，漁業收入0.14萬元，林業收入1.41萬元，外出務工收入5.52萬元。常年外出務工人數13人，占全部勞動人口的11%。（4）同株村委會莫科自然村2011年，全村人口11戶56人，勞動力37人。種植業收入4.86萬元，經濟作物收入2.14萬元，畜牧業收入3.60萬元，漁業收入0.08萬元，林業收入0.04萬元，外出勞務收入1.52萬元。常年外出務工人數5人，占全部勞動人口的13.5%。有關同株臘姑哈尼梯田保護片區勞動力外出務工收入及在勞動人口中所占比例的詳細情況參見表1和表2.

表1　同株臘姑部分自然村收入情況表　 單位：萬元

表2　同株臘姑部分自然村常年外出務工人口一覽表

再如紅河縣寶華鄉安慶村，距縣城24 公里，適合種植水稻、玉米農作物。下轄9個自然村。2009年時，全村農戶546戶，有鄉村人口2490人，其中農業人口2490人，勞動力 1671人，其中從事第一產業人數1299人。2009年，全村外出務工收入 11.5萬元，其中，常年外出務工人數300人，占勞動力的17.06 %。2014年，安慶村委會鄉村勞動力總數1278人，其中301人從事非農產業，占16.89%，詳細情況見表3.

表3　紅河縣寶華鄉鄉村人口與從業人口一覽表

再如紅河縣甲寅鄉作夫村等，現代化、工業化、城鎮化進程與農業文化遺產保護的矛盾更加突出。我們選擇的觀測點阿撒村委會提供的數據表明，全村35.9%的人口都已經外出務工。假若僅僅考慮勞動力人口，平均每戶按3個勞動人口計算，阿庫以外5個村共計勞動力2868人，外出務工人數高達59%。現代化、工業化、城鎮化進程與哈尼梯田農業文化遺產保護的矛盾十分突出。有關紅河縣甲寅鄉阿撒村委會外出務工人數詳細情況見表4.

表4　紅河縣甲寅鄉阿撒村委會外出務工人口一覽表

總體上看，同株臘姑紅河哈尼梯田重點保護片區地處偏遠，且位于黃連山國家自然保護緩沖區內，因此，其所受現代化、工業化、城鎮化的沖擊較小，是整個紅河哈尼梯田保護區保護最好的地區。但是，即便如此，該地區外出務工收入在村民的全年收入中已經占據較大的比例，10%以上的勞動力常年在外務工。至于其他紅河哈尼梯田保護區的情況則更加不容樂觀，例如，比同株臘姑靠近內地的紅河縣寶華鄉安慶村委會外出務工人數顯然比同株臘姑村外出務工人數多。并且安慶村2009年確定的發展思路和重點是：（1）改變以糧食種植為主的傳統農業發展思路，提高農業產業化水平；（2）培育勞務經濟，增加非農產業收入；（3）大力發展柑桔、甘蔗、木署、蔬菜等產業。這一發展戰略對于保護哈尼梯田生態環境顯然是不利的。甲寅鄉阿撒村委會外出務工人數高達59%，哈尼梯田生態文明制度體系建設與現代化、工業化、城鎮化的矛盾更加突出，人去田荒的現象令人十分擔憂。

由此可見，在紅河哈尼梯田被聯合國教科文衛組織列為世界文化遺產之后，如何按照農業文化遺產保護的要求和原理來制定相應的保護制度成為一個有待解決的問題。

2.省州縣地方財政在哈尼梯田生態保護制度建設方面的投入調研不足中，各縣的普遍反映是缺乏資金。從省州縣各級政府的財政預算看，有關紅河哈尼梯田文化遺產生態保護方面的投入顯然是不足的，尤其是缺乏明確的生態補償制度，因此，還沒有從健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制四個方面確立完整的生態文明制度體系。例如，中共紅河縣委紅河縣人民政府的《紅河縣貫徹落實＜哈尼梯田保護管理條例>情況匯報》、《哈尼梯田全球重要農業文化遺產的保護管理與農特廠品開發工作匯報》（2011）、《紅河縣哈尼梯田保護管理與農特產品開發工作情況匯報》（2011）、《紅河縣貫徹落實＜哈尼梯田保護管理條例>情況匯報》（2014）多次報告哈尼梯田保護財政投入不足。

總體上看，地方財政有關紅河哈尼梯田制度建設方面的經費投入是有限的，必然會導致紅河哈尼梯田生態保護制度建設的滯后，進而影響到紅河哈尼梯田生態保護工作的有效開展和哈尼族地區生態文明制度體系的建設。

（二）建議

1.加強法制建設，為哈尼梯田生態保護提供正式制度安排

基于制度變遷的基本原理，我們認為，現階段紅河哈尼梯田的生態保護制度供給必然是一種至上而下的強制性制度供給，因此，在2013年紅河哈尼梯田被列為世界文化遺產以及中共中央2013年11月作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》之后，地方政府應按照世界文化遺產保護的要求和原理，以《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為指導，對原有的《紅河哈尼梯田保護管理條例》（2012）進行與時俱進的修改，使之更加符合和有利于保護哈尼梯田生態環境。哈尼梯田文化遺產保護區的相關縣級政府，應當以修改后的《條例》為依據，進一步制定與當地實際相符合的《條例》實施細則，劃定哈尼梯田生態保護紅線、實施哈尼梯田生態保護補償制度、損害賠償制度、責任追究制度、環境治理和生態修復制度，以便依法保護哈尼梯田生態環境。

2.組建相關專職機構，建立健全哈尼梯田保護實施機制

實施機制是制度建設必不可少的組成部分，制度安排要產生績效，離不開有效的組織。或者說，有效組織是制度安排得以產生績效的充分必要條件，因此，紅河州應建立州、縣、鄉三級常設專職哈尼梯田保護機構，對紅河哈尼梯田實施有效的保護。

3.深化地方財政預算管理改革，為哈尼梯田生態保護制度建設提供財政支持

目前，哈尼梯田生態保護工作之所以難以有效開展，除了制度建設滯后之外，最主要的原因就是缺少資金支持。要從根本上解決這一問題，必須遵循現代公共財政的基本原理，通過深化地方各級政府的財政預算管理改革，將哈尼梯田生態保護所需資金列入財政預算，才能從根本上解決哈尼梯田生態保護所需資金，真正建立哈尼梯田生態保護長效機制。

總之，哈尼梯田生態保護問題不僅是一個觀念問題，更重要的是一個制度問題，只有從制度建設的角度看問題，依據制度變遷、制度供給的基本原理，加強哈尼梯田生態文明制度體系建設，才能從根本上建立哈尼梯田生態保護的長效機制。

［1］諾斯，張五常.制度變革的經驗研究［M］.北京：經濟科學出版社，2003.

［2］科斯，阿爾欽，諾斯等.財產權利與制度變遷［M］.劉守英，譯.上海：上海人民出版社，1996.

［3］諾斯.制度、制度變遷和經濟績效［M］.上海：上海三聯書店出版社，1994.

［4］閔慶文.哈尼梯田的農業文化遺產特征及其保護［J］.學術探索，2009（3）.

［5］閔慶文，何露.重要農業文化遺產的動態保護和適應性管理：理論與實踐［M］.北京：中國環境科學出版社，2013.

［6］耿艷輝，閔慶文，成升魁.多方參與機制在GIAHS保護中的應用：以青田縣稻魚共生系統保護為例［J］.古今農業，2008（1）.

［7］孫業紅.農業文化遺產地旅游發展潛力研究［M］.中國環境科學出版社，2011.

［8］鄒統釬.中國遺產旅游可持續發展模式創新與體制改革［M］.北京：中國旅游出版社，2013.

［9］郭青霞.旅游扶貧PPT戰略及其特征：以湖北省為例［J］.湖北大學學報，2003（5）.

［10］王兆峰.民族地區旅游扶貧研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.

［責任編輯 龍倮貴］

Research on the Hani terraced fields of formal institutional arrangements

ZHENG Wei-lin，HE Zuo-qing，LI Kai-dong，YE Qin
（Honghe University Mengzi 661100，China）

Any kind of agricultural heritage is long term evolution cumulative results. The basic logic of human evolution is that human reason must be created or invented a series of property right structure of institutional arrangements to support economic activity and growth. Old the Hani terraced fields be held off until now because there are a number of institutional arrangements behind it for support. Similarly in the process of modernization industrialization and urbanization in order to ensure that old the Hani cultural heritage and sustainable development，we must establish a system of ecological civilization and the modern society. Only from the perspective of the construction of the system according to the basic principles of institutional change supply strengthen the system construction of ecological civilization，can be fundamentally established long-term mechanism of ecological protection of the Hani terraced fields.

Hani terraced fields； Agricultural heritage； Ecological civilization； Institution

X22

A

1008-9128（2016）05-0001-05

10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.05.001

2015-10-12

鄭偉林（1961-），男，云南紅河人，教授，研究方向：經濟學、政治學。