禁止開采區劃定和實施管理的問題及建議

侯華麗，吳尚昆，董延濤，張玉韓

禁止開采區劃定和實施管理的問題及建議

侯華麗，吳尚昆，董延濤，張玉韓

我國礦產資源規劃實施以來，全國共劃定了近1萬個禁止開采區，有力地促進了礦產資源開發布局優化，在確保生態安全方面發揮了重要源頭空間管控作用。但目前來看，禁止開采區在劃定和實施管理過程中，還存在是否要劃、如何準確劃定以及自然保護區內已有礦業權如何依法、有序退出等多重矛盾與問題。文章圍繞當前及今后一段時期我國依法治國和生態文明建設的總體要求，提出了以下建議：要堅定不移地將禁止開采區納入礦產資源規劃分區管理體系，嚴格實施管理；要加強各部門統籌協調，建立共同責任機制，形成管理合力；鼓勵基層管理實踐創新，探索礦業權退出補償機制，保護礦業權人合法權益；建立省市縣三級統一的規劃數據庫平臺，將市縣級規劃作為規劃審查的直接依據，避免實施漏洞。

礦產資源規劃；禁止開采區；劃定；實施管理

一、引言

堅持綠色發展，走生態文明之路，是我國永續發展的必要條件。黨中央、國務院高度重視資源開發、經濟發展與生態保護關系協調問題。習近平總書記多次強調，既要金山銀山，更要綠水青山，寧可不要金山銀山，也要綠水青山［1］（P230），并多次針對自然保護區違法開發建設活動作出重要批示，要求以堅決態度予以整治，遏制破壞生態文明行為的蔓延擴散［2］。規劃分區管理制度是礦產資源規劃編制實施的重要核心內容，是礦產資源領域落實生態文明要求的重要抓手［3］。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出，要“強化礦產資源規劃管控，嚴格分區管理制度”［4］（P107）。但目前來看，由于歷史遺留、基礎信息薄弱、部門職能和管理銜接不到位等多方面原因，禁止開采區在劃定和實施管理中還存在諸多矛盾與問題。筆者系統總結了當前我國礦產資源規劃禁止開采區劃定和實施管理現狀，分析了存在的問題，并圍繞黨中央、國務院新形勢新要求，提出了禁止開采區科學劃定和實施管理的對策建議，對于今后進一步更好地協調資源開發與環境保護的關系，確保我國資源安全和生態安全“雙贏”具有重要意義。

二、禁采區劃定和實施管理成效

礦產資源規劃中的禁止開采區是指，在規劃期內，根據國家產業政策、經濟社會發展及資源環境保護的要求或國家特殊需要等，受經濟、技術、安全、環境等多種因素制約，禁止進行礦產資源開采的區域［5］。包括具有“資源保護”功能、“生態環境保護”功能和“重大基礎設施保護”三種類型。

從表1得知，我國已經發布實施的31個省（區、市）礦產資源規劃（2008-2015年）的禁止開采區面積、個數和類型，結果如下：全國共規劃禁止開采區個數9394個，總面積約為178萬平方公里，占全國陸域總面積的18.4%，其中，具有生態保護功能的禁采區占到98.6%。禁止開采區面積比例最大是青海省，約占全省面積的46.8%，最小的是遼寧，占全省面積的2.9%［6］。這些區域，主要是國家級以及省級的自然保護區、風景名勝區、地質公園、濕地保護區、重要水源地保護區以及河流、湖泊、水庫等。除此之外，公路（鐵路）兩側一定范圍、中心城區列入禁止開采區，如北京一些地區明確將“中心城和新城”列入禁止開采區。

禁止開采區是礦產資源規劃實施的一個重要抓手，這點已經得到了廣大基層礦政管理人員的共識。根據礦產資源規劃實施調查問卷及實施中期評估，90%以上的礦政管理人員認為，禁止開采區在規劃實施中發揮了重要作用，是各省、市、縣級礦業權審批和規劃會審的一項重要內容，在管理中起到了“一票否決”的作用，有力地促進了礦產資源開發布局的優化和資源環境的保護，在礦產資源開發空間管理中占有重要地位。

表1　省級礦產資源規劃（2008-2015年）禁止開采區劃定基本情況

三、存在的問題

（一）劃與不劃有爭議

雖然禁止開采區在礦產資源管理特別是礦業權審批中發揮了重要的準入和審批依據作用，但在基層礦政管理人員當中，仍然存在“劃”和“不劃”兩種聲音，部分礦政管理者認為，作為國土資源管理部門，只需要負責劃定具有資源保護功能的區域，沒有必要劃定具有生態環境保護功能的禁止開采區，認為劃定生態環境保護功能的禁止開采區是資源管理部門在為環境保護部門把關。

（二）準確劃定有難度

一方面，部分自然保護區邊界坐標不清，導致禁止開采區無法準確“落地”。據相關調查評估，我國約有40%的自然保護區范圍邊界不清［7］，許多早期自然保護區批建文件上未明確說明保護區的范圍和面積。因此，各地在劃定具有生態環境保護功能的禁采區時，普遍存在保護區只有一個大致范圍，而沒有具體空間坐標的狀況，規劃編制單位只能依據環保部門提供的一些名稱描述進行劃定，或者對其紙質材料進行數字化，導致規劃禁止開采區與實際狀況存在一定“誤差”。

另一方面，除自然保護區外，有關濕地、地質遺跡、基本農田、森林公園等法律法規也有在相應區域內禁止開礦的要求，要想將各級、各類法律法規要求的保護區域“準確落地”，劃定為禁止開采區在規劃中進行落地，對于礦產資源規劃編制者而言，難度甚大。如，國家層面涉及到禁止勘查開發礦產資源的法律法規有《自然保護區條例》（2011年修訂）、《濕地保護管理規定》（2013年）、《公路安全保護條例》（2011年）、《地質遺跡保護管理規定》（1995年）、《基本農田保護條例》（1998年）、《國家級公益林管理辦法》（2013）等。此外，還有部分地方性法規也有相關要求。如，《黑龍江省森林公園管理條例》（2010年）明文規定，禁止在森林公園內開礦、采石、挖沙、取土、修建墳墓等破壞景觀或者環境的活動。《山西省泉域水資源保護條例》（2010）規定，禁止在泉水出露帶進行采煤、開礦、開山采石和興建地下工程。

（三）實施管理有“漏洞”

一是礦產資源分類分級管理中的技術漏洞。目前，禁止開采區是在規劃編制中落地并上圖入庫。礦業權審批過程中，采用的是分類分級管理制度。各級國土資源主管部門在會審過程中，依據礦產資源規劃來審核新設礦業權項目是否落入禁止開采區內。然而，目前還沒有建立起全國統一精度的礦產資源規劃數據庫，省、市縣級規劃數據庫比例尺不同，精度不同，如省級規劃為1：50萬，市縣級規劃為1：25萬或1：10萬，導致一些礦業權雖然沒有落到省級礦產資源規劃劃定的禁止開采區內，但卻落在了市縣級礦產資源規劃劃定的禁止開采區內，造成了管理的漏洞。

二是自然保護區新設或邊界調整不能及時告知。一些地方反映，環境保護部門進行自然保護區等邊界范圍調整時，沒有及時告知國土資源管理部門，從而導致礦產資源規劃中禁止開采區范圍沒有及時調整，一些新設采礦權落在新設或新擴的自然保護區范圍內，這個問題在各地普遍存在。特別是在國家近兩年啟動的資源環境審計中，成為審計工作一個焦點問題，除了原有礦業權未及時退出外，主要是自然保護區新設或擴界而國土部門不知情，導致規劃未能及時調整而使得新設礦業權落在禁止開采區內。

（四）已有礦業權退出缺乏補償機制

礦業權市場化以后，代表國家管理礦產資源的國土資源管理部門履行著雙重角色，既是管理者，又是礦業權出讓方與礦業權使用方的合同履行者。對于禁止開采區劃定之前，原有礦業權如何處理問題，在全國礦產資源規劃（2008-2015年）中只是給出“逐步退出”導向性建議，對如何退出以及后續補償等政策沒有進行詳細說明。2015年5月，環境保護部聯合國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部等9個部委下發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發［2015］57號），強調了自然保護區工作的重要性、相關法律法規的要求以及政策導向等，但自然保護區內已有開發建設活動如何依法、有序退出，仍未有相應具體的可操作性的要求。

四、建議

（一）堅定不移地將禁止開采區納入礦產資源規劃分區管理體系，嚴格實施管理，確保生態安全

盡管禁止開采區在劃定和實施管理中存在諸多爭議和問題，但根據新的形勢和要求，新一輪礦產資源規劃必須堅定不移地將禁止開采區納入礦產資源規劃分區體系。有兩個方面的原因，一是依法行政的要求。《自然保護區管理條例》《風景名勝區條例》等相關法律法規，明確有禁止礦業開發活動的要求，國土資源管理部門作為政府管理部門在審批礦業權時，需要履行依法行政的義務，以規劃為主要基礎依據，把好礦業權審批關口；二是落實生態文明戰略的需要。黨的十八大將生態文明戰略提到了前所未有的高度，作為國土資源管理部門，要統籌協調好資源開發與資源環境保護之間的關系，劃定禁止開采區，符合當前負面清單管理思路的要求。因此，規劃中既要劃定重點開采區，引導資源配置方向，也要劃定禁止和限制開采區，明確各類限制區、禁止區的分區要求和開發方式，對不符合環保要求、破壞生態環境的開發項目一律不納入規劃。

（二）各部門要加強統籌協調，建立共同責任機制，形成管理合力

部門間相互配合是解決禁采區問題的關鍵，主要涉及國土資源部、環境保護部、財政部以及審計等多個部門。一要摸清情況。國土資源部和環保部要聯合調查核實保護區內礦業權設置情況，包括調查核準各類保護區的數量、名稱、坐標范圍、級別及主管部門等；調查核實位于各類保護區內的礦業權數量、名稱、位置、重疊面積等。二是建立共同責任機制。國土、環保、財政、審計等多個部門進行溝通協調，針對禁止開采區劃分和實施管理中存在的典型現象和突出問題，從保護區基礎信息數據共享、范圍調整及時告知、環評工作同步跟進、各部門共同把關等幾個方面入手，探索建立部門共同責任機制，形成部門合力。三是形成全國性的指導意見。建議國土資源部和環保等部門聯合發文，針對目前全國各類保護區內已有礦業權問題，區分探礦權和采礦權、礦業權設置時間（有些礦業權是在自然保護區設立之前就存在的）、區分不同礦種（地熱礦泉水勘查開發是非破壞性的，與生態保護功能不沖突）以及不同投資主體（國家投資公益性、社會資本投資商業性）等，提出差別化管理的意見和建議。

（三）鼓勵基層管理實踐創新，探索礦業權退出補償機制，保護礦業權人合法權益

地方探索實踐是解決禁止開采區內已有礦業權退出的重要途徑之一。比如，山西等地通過礦業權“置換”的方式，對禁止開采區內已設礦權進行退出。建議在借鑒各地探索經驗基礎上，按照《物權法》和《行政許可法》等要求，明確全國性的政策導向和實施路徑，同時也要發揮地方政府的統籌協調作用，鼓勵各地圍繞“有法可依、有規可依，維護社會的和諧與穩定”的總體要求，探索完善礦業權的市場準入和退出補償機制，要區分不同礦山企業，制定退還礦業權價款的條件和辦法，探索采取置換、贖回、引導礦山企業轉變經營方向或投資入股其他產業等形式，引導禁止開采區內礦業權的逐步退出，保障礦業權人的合法權益。

（四）建立省市縣三級統一的規劃數據庫平臺，將市縣級規劃作為規劃審查的直接依據，避免實施漏洞

市縣級規劃由于范圍小，精度高，可較為準確地將相關法律法規中資源保護、環境保護的要求進行“空間落地”，建議自然保護區等各類禁止開采區，落實到市縣級礦產資源規劃中，在礦政管理中，礦業權審批（包括省級、國家級審批權限內礦種）均以市縣級規劃中的作為合規性審查的直接依據，避免以往實施過程中存在的禁采區劃分“漏洞”以及上下級規劃相互“打架”的問題，從下往上進行把關，提高礦政管理的精細度。

［1］中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［2］中華人民共和國環境保護部.關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知（環發〔2015〕57號）［EB/OL］.http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/20 1505/t20150518_301835.htm，2015-05-08.

［3］中華人民共和國國土資源部.礦產資源規劃編制實施辦法［Z］.2012-10-12.

［4］國家發展和改革委員會.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要［M］.北京：人民出版社，2016.

［5］國土資源部.關于印發省級礦產資源總體規劃編制技術指南的通知（國土資廳發〔2007〕139號）［EB/OL］.http: //www.guotuzy.cn/html/1410/n-205007.html，2007-09-26.

［6］《全國礦產資源規劃（2008～2015）》中期評估報告［R］.北京：國土資源部，2013.

［7］徐網谷，王智，錢者東，等.中國自然保護區范圍界定和有效保護面積現狀分析［J］.生態與農村環境學報，2015，（6）.

［責任編輯：劉烜顯］

侯華麗，北京交通大學中國產業安全研究中心博士后，中國國土資源經濟研究院國土資源規劃所礦規室副主任，副研究員，博士；吳尚昆，中國國土資源經濟研究院國土資源規劃所副所長，礦規室主任，研究員，博士；董延濤，中國國土資源經濟研究院國土資源規劃所助理研究員，碩士；張玉韓，中國國土資源經濟研究院國土資源規劃所助理研究員，碩士，北京100044

F124.5

A

1004-4434（2016）08-0154-04

國土資源部地質調查項目“重要礦產資源勘查開發布局與資源配置”（12120113093000）