邁向更優(yōu)化的政府間財(cái)政關(guān)系

文/何代欣

邁向更優(yōu)化的政府間財(cái)政關(guān)系

文/何代欣

中央與地方財(cái)政關(guān)系，也被稱之為政府間財(cái)政關(guān)系。2016年8月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》正式頒布，意味著新階段的政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整已然起航。

何代欣

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員

世界各國(guó)特別是“大國(guó)”政府間財(cái)政關(guān)系，既具有穩(wěn)定特征，也包含動(dòng)態(tài)演進(jìn)規(guī)律?！爸袊?guó)模式”在近30年間，則是討論和研究的多，而行動(dòng)和試驗(yàn)的少?！兑庖姟诽岢鼋⑹聶?quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的要求。

需要看到的是，邁向更優(yōu)化的政府間財(cái)政關(guān)系，很可能不是靠《意見》能夠一蹴而就的。在一個(gè)世界第二大經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展中大國(guó)，治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變，將是一個(gè)全面而系統(tǒng)的復(fù)雜工程。宏觀、中觀和微觀層面的諸多細(xì)節(jié)，都有待仔細(xì)拿捏，并謹(jǐn)慎行事。

政府間財(cái)政關(guān)系與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互動(dòng)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上的中央與地方財(cái)政關(guān)系被冠之以“財(cái)政分權(quán)”理論。第一代分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付對(duì)減緩橫向不平衡的重要作用；第二代分權(quán)理論則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)垂直財(cái)政關(guān)系的激勵(lì)結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)移支付公平效果的重要意義。世界范圍看，20世紀(jì)七八十年代，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注到戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)帶來(lái)的區(qū)域與人群之間不均衡，怎樣通過(guò)財(cái)政手段緩解各種收入分配差距，成為那個(gè)時(shí)期的政策重點(diǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，福利水平提高和人口結(jié)構(gòu)老化導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。改善體制內(nèi)的運(yùn)行效率并更有效的發(fā)揮有限財(cái)政資金的作用，成為這一時(shí)段的主要工作。實(shí)施自上而下的垂直激勵(lì)機(jī)制不僅是在政府內(nèi)部，也在政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與民眾之間廣泛展開?；谶@樣的背景，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系又做了哪些調(diào)整？

1978年中共“十一屆三中全會(huì)”將改革開放的號(hào)角，吹向了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，財(cái)政領(lǐng)域的改革自然被納入其中。此后數(shù)年，政府將與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)——高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)——發(fā)揮地方政府積極性、激發(fā)企業(yè)活力的財(cái)政體制，被當(dāng)作了經(jīng)濟(jì)體制改革，乃至全面改革的主要突破口。

成功往往是在經(jīng)歷波折之后。中央與地方財(cái)政關(guān)系，從1980年間的“分灶吃飯”到1985年的“分級(jí)包干”，再到1988年的“分類包干”，直至1992年的分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)，以搞活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法激活財(cái)政體制方才被實(shí)驗(yàn)成功。接下來(lái)，便是大家耳熟能詳?shù)?994年分稅制財(cái)政體制改革。根本而言，此次改革，基本理順了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的中央與地方財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，促進(jìn)了我國(guó)改革開放事業(yè)再上新臺(tái)階。

1994—2016年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年平均增速接近10%，幾乎是同期世界經(jīng)濟(jì)增速的3倍。與之對(duì)應(yīng)，財(cái)政收入占GDP比重快速提升。1994 年，中國(guó)財(cái)政收入（一般公共預(yù)算收入）僅占GDP的10.77%，至此之后財(cái)政收入占GDP 比重一路攀升，到2015 年達(dá)22.4%。經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的“雙贏”，很大程度上得益于中央與地方財(cái)政關(guān)系確立，所引致的一系列體制機(jī)制優(yōu)化。

厘清中央與地方財(cái)政事權(quán)

宏觀層面看，世界經(jīng)濟(jì)愈發(fā)不確定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)。積極財(cái)政政策的落地本質(zhì)上要靠中央與地方之間穩(wěn)定而可靠的財(cái)政關(guān)系。中觀層面，中國(guó)面臨跨越中等收入陷進(jìn)，諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題寄希望于整體性的配套改革，財(cái)政改革首當(dāng)其沖。微觀層面，企業(yè)和個(gè)人都越來(lái)越多的在與財(cái)政打交道。如何實(shí)施稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼？如何在中央與地方之間分?jǐn)偣卜?wù)成本？如何發(fā)揮財(cái)政的再分配作用？都是亟待關(guān)注的問(wèn)題。

積極財(cái)政政策的實(shí)施效果，還要靠更加優(yōu)化的政府間財(cái)政關(guān)系。目前，中國(guó)擁有世界上大多數(shù)國(guó)家不具備的財(cái)政調(diào)控實(shí)力和能力。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我們還需要財(cái)政政策有效發(fā)力。大的宏觀層面看，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”——出口、消費(fèi)和投資都有各自的困難。出口受到世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期下行影響，很難如十年前一樣，保持高速增長(zhǎng)，而且隨著各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，補(bǔ)貼出口的多項(xiàng)政策面臨沖擊。消費(fèi)增長(zhǎng)特別是居民消費(fèi)增長(zhǎng)受到可支配收入約束，短期之內(nèi)只能是穩(wěn)中有進(jìn)。民間投資在2016年前兩個(gè)季度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，雖說(shuō)有些始料未及，但是也在情理之中。如此局面下，運(yùn)用財(cái)政政策拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段，只能寄希望于加大政府投資和政府消費(fèi)。

如果稍加觀察就能發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是化解產(chǎn)能過(guò)剩，還是促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，中央與地方之間就一些具體事項(xiàng)，往往存在著不同的理解。如何在即保證財(cái)政收入，又促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還能有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間取得平衡，十分考驗(yàn)各方的處置能力。比如，政府投資應(yīng)該具體到哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，政府消費(fèi)又會(huì)被落實(shí)到哪一級(jí)政府來(lái)執(zhí)行。這是很多時(shí)候大家容易忽略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是財(cái)政政策的所謂“最后一公里”難題。本次《意見》指出的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，為厘清一些邊界模糊的問(wèn)題提供了可能。

基本公共服務(wù)均等化或?qū)崿F(xiàn)

眾所周知，我國(guó)住房、醫(yī)療和社會(huì)保障制度都是分區(qū)域?qū)嵤┑?。這與各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平背后的財(cái)政實(shí)力有極為密切的關(guān)系。簡(jiǎn)言之，財(cái)政越是殷實(shí)的地方，住房、醫(yī)療和社會(huì)保障的覆蓋面越廣，保障水平也越高。實(shí)際上，各省、各市乃至各縣區(qū)之間不同程度的存在基本公共服務(wù)的差異化。什么是基本公共服務(wù)？如何實(shí)施基本公共服務(wù)均等化？基本公共服務(wù)均等化是否意味著財(cái)力在各地方乃至區(qū)域間的再分配？《意見》指出，堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定，適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。這說(shuō)明，未來(lái)基本公共服務(wù)均等化的步伐將由中央統(tǒng)籌部署。保障水平、財(cái)力劃分和實(shí)施進(jìn)度，都將會(huì)采取一種總體規(guī)劃，分步推進(jìn)的思路，各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)將一去不復(fù)。

有一個(gè)更重要的細(xì)節(jié)是，中央授權(quán)范圍內(nèi)履行財(cái)政事權(quán)的責(zé)任，最大限度減少中央對(duì)微觀事務(wù)的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)事務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)和保護(hù)地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。這為中央與地方在基本公共服務(wù)上的角色進(jìn)行了原則性定位，地方政府特別是省及以下政府擁有的熟悉轄區(qū)居民信息，了解本地公共產(chǎn)品供給需求先后次序的優(yōu)勢(shì)，將轉(zhuǎn)化為地方積極行為的依據(jù)。

形成政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的良性互動(dòng)有賴于政府間財(cái)政關(guān)系的優(yōu)化。按照匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科奈爾的說(shuō)法，要理順經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系，其前一步一定是解決好了政府間的各種關(guān)系。眼下的中國(guó)事實(shí)，或許正在應(yīng)驗(yàn)上述推斷。

以國(guó)有企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型為例，20世紀(jì)90年代末完成的“抓大放小”，財(cái)政兜底社會(huì)保障的作用至關(guān)重要。如今的創(chuàng)新發(fā)展，國(guó)有企業(yè)再次面臨新挑戰(zhàn)。市場(chǎng)機(jī)制從外到內(nèi)進(jìn)入到經(jīng)營(yíng)管理的各環(huán)節(jié)。財(cái)政與企業(yè)，特別是各級(jí)財(cái)政與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系很可能不止于專項(xiàng)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，諸多具體事務(wù)在中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整中也會(huì)隨之變動(dòng)。

長(zhǎng)期來(lái)看，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的終極特征是市場(chǎng)微觀主體的平等發(fā)展。一些具有壟斷特征的行業(yè)，一些具有與政府更好聯(lián)系的部門，將在財(cái)政預(yù)算更加透明、行政執(zhí)法更加規(guī)范的大環(huán)境下，逐步剝離所受的關(guān)照。從稅收角度講，部分地方政府可能改變?cè)械摹⒁揽枯爡^(qū)國(guó)有企業(yè)的傳統(tǒng)，只要能貢獻(xiàn)地方財(cái)政收入，企業(yè)就會(huì)是各方面重視的對(duì)象。同時(shí)，伴隨著更開放的競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)，國(guó)有企業(yè)原有的人力、資本和土地等優(yōu)勢(shì)逐步遞減。創(chuàng)新能力和體制機(jī)制活力決定了企業(yè)的未來(lái)，自然也會(huì)是未來(lái)財(cái)政優(yōu)惠政策優(yōu)先支持方向。

總的來(lái)看，邁向改革開放深水區(qū)的中國(guó)改革，走出了優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系的重要一步?！兑庖姟凡粌H說(shuō)明了政府間財(cái)政關(guān)系的行為方式和治理模式，還將在諸多領(lǐng)域深刻影響整個(gè)國(guó)家的運(yùn)行狀態(tài)?？陀^上講，中央與地方的財(cái)政關(guān)系，是一個(gè)不斷磨合、彼此協(xié)調(diào)的長(zhǎng)期過(guò)程。我們一方面認(rèn)同中央決定權(quán)的權(quán)威性，也要認(rèn)識(shí)到中央與地方會(huì)在某一些技術(shù)細(xì)節(jié)上存有不同關(guān)切。一個(gè)良性協(xié)商、相互溝通的機(jī)制遠(yuǎn)比紙面上的規(guī)定更加生動(dòng)具體，也更能有效解決我們改革發(fā)展過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題。

編輯/木 青