現階段我國公務員薪酬制度研究

王娟

摘 要： 公務員薪酬是公務員生活的基本保障，不僅直接關系公務員的切身利益，還對我國的政治、經濟產生重大影響，是社會關注的熱點問題。完善的公務員薪酬制度可以促進社會和諧，保證社會公平，提高行政效率。我國現行公務員薪酬采取的是“新職級工資制”，主要依據是2006年實施的《中華人民共和國公務員法》，2015年鑒于基本工資長期未調整等原因進行了調整。目前我國公務員薪酬制度存在很多問題，如法律法規缺失、薪酬結構薪酬標準不合理、缺少合理的工資調整機制等，需要通過健全公務員薪酬制度法律法規、設置與能力和貢獻掛鉤的評價體系、建立比較機制，設定合理增長機制、改善績效考核體系，激勵高素質人才等措施逐步加以完善。

關鍵詞： 公務員薪酬； 工資調整機制； 寬帶薪酬

中圖分類號： C939 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.016

公務員薪酬是公務員生活的基本保障，不僅直接關系公務員的切身利益，還對我國的政治、經濟產生重大影響，是社會關注的熱點問題。完善的公務員薪酬制度可以促進社會和諧，保證社會公平，提高行政效率。但是目前我國公務員薪酬制度存在許多問題，嚴重影響公務員隊伍的穩定和社會的和諧。因此，有必要對其進行探討和完善。

一、我國現行公務員薪酬制度基本情況

公務員薪酬又稱公務員工資，是公務員通過各種形式的勞務所獲得的合法酬勞。自建國以來我國公務員薪酬經歷了1956年“職務等級工資制”、1985年“結構工資制”、1993年“職級工資制”、2006年“新職級工資制”四次大的改革。現行公務員薪酬分配的主要依據是2006年實施的《中華人民共和國公務員法》。《公務員法》規定，公務員工資包括基本工資（職務工資和級別工資）、津貼、補貼和獎金。職務工資由任職級別決定，級別工資由工齡、學齡、任職年限決定。津貼包括地區津貼和崗位津貼。補貼包括車補、取暖補助、出勤補助、山區補助、地區差別補助等。獎金是用來激勵公務員積極進取，被評為優秀和稱職的公務員，可享受年終獎金。公務員累計兩年考核合格，晉升一個級別工資檔次，累計五年考核合格，晉升一個級別工資等級。鑒于2006年工資制度改革以來，基本工資一直沒有調整等問題，2013年黨的十八屆三中全會提出，“健全工資決定和正常增長機制”、“改革機關事業單位工資和津貼補貼制度，完善艱苦邊遠地區津貼增長機制”。2015年1月14日，國務院頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，確定公務員要繳納基本養老保險，同時，配合這次養老保險制度改革同步調整公務員工資。1月15日，國務院下發《關于機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》，明確從2014年10月1日起調整機關事業單位工作人員基本工資標準，增加機關事業單位離退休人員離退休費。此次調整有三個特點：

（1）與養老保險制度改革同步。養老保險制度改革變養老保險雙軌制為單軌制，考慮到公務員在此之前并未實行個人繳費且長達9年未漲基本工資，為了順利推進養老保險制度改革，國家決定在推出養老保險制度改革的同時適當提高公務員基本工資標準。

（2）重在優化工資結構。兩措并舉，在提高公務員基本工資占比的同時，將部分津貼補貼或績效工資納入基本工資當中。嚴格執行國家規定的改革性補貼政策和考核獎勵政策，凍結規范津貼補貼標準。通過建立工資標準的正常調整機制等措施，逐步實現基本工資在公務員薪酬中的主體地位。

（3）注重向基層傾斜。我國720萬公務員中90%在基層一線工作，他們工作條件艱苦，工資水平相對偏低。2015年1月15日，中辦、國辦下發《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，《意見》提出實行縣以下機關公務員職務與職級并行制度，縣以下機關公務員任職滿一定的年限未提拔的，可晉升一個職級。職級晉升后工作崗位不變，享受相應職務層次非領導職務工資待遇。《意見》的實施在一定程度上解決了基層公務員晉升“天花板”問題及工資待遇偏低的問題，提高了基層公務員的工作積極性。同時，為穩定基層公務員隊伍，國家提出從2015年1月1日起實行鄉鎮工作補貼制度，根據鄉鎮情況和在鄉鎮工作時間等因素適當區別補貼標準，并向條件艱苦的偏遠鄉鎮和長期在鄉鎮工作的公務員傾斜。

二、我國現行公務員薪酬制度存在的主要問題

（一）公務員薪酬制度法律法規缺失

作為社會分工下的一個工種，公務員薪酬應當符合按勞分配、足額發放等基本原則，這些原則在2006年的《公務員法》中已有規定。但是《公務員法》只對公務員薪酬問題作原則性規定顯然不夠，為了保障公務員合理合法獲得報酬的權利，一部可操作性強、能夠規范公務員工資制度的設計、調整程序、福利增補依據的“公務員薪酬管理法”必不可少。世界發達國家中，實行公務員制度的國家都十分重視法制化建設，除國家《公務員法》以外，還有一些相應的“工資法”，如美國的《聯邦改革法》和《聯邦工資比較法》、德國的《聯邦工資法》等。而我國這方面的法律法規的缺失反映了我國公務員管理的法制化進程處于滯后的狀態。我國公務員薪酬法規體系還沒有建立起來，薪酬不是以法律而是以政府文件的形式予以管理，且各級政府執行過程中不可避免地存在隨意性和監督不力的狀況。2015年7月機關事業單位完善工資制度，消息一經媒體披露即引起社會廣泛熱議，主要原因就在于此番工資調整其調整依據、調整幅度、調整程序缺乏客觀依據，公眾對其合理性產生了質疑。

（二）公務員薪酬結構不合理

現行公務員薪酬結構和標準不合理，平均主義傾向嚴重，薪酬分配的公平性原則和激勵性原則難以體現。合理的公務員薪酬結構應該是工資為主、津貼補貼為輔。目前世界上公務員制度比較成熟的國家，公務員的基本工資收入占總收入的70%～80%，津貼占20%～30%。目前我國公務員薪酬以津補貼為主，基本工資占總收入的20%～30%，津補貼占70%～80%。2006年以來基本工資連續9年未作調整，為保證公務員工資水平，各地不斷增加公務員的增津補貼，導致津貼補貼在公務員工資中的占比持續增加。基本工資在工資總額中占比偏低、津貼補貼在工資總額中占比過高，這種不合理的工資結構導致若干不良后果，突出表現有二：

1. 造成公務員待遇區域、行業之間的不平衡。部分地區、單位、部門無原則地濫發津貼補貼，職能部門、富裕地區尤為嚴重，部分地區發放的津補貼名目達300多項；

2. 增加了各級政府財政支出的負擔，加大了公共財政制度改革的難度。公務員津貼由各地財政負擔，不斷增加的公務員津貼補貼增加了各級政府財政支出的負擔。為努力籌措資金，把公務員工資落到實處，近年來許多地方政府尤其是財政收入困難的地方政府，在尋求地方財力擴張、加大財政轉移支付等方面做起了文章，同上級乃至中央政府進行隱性博弈。

此外，我國主要依據職務來計量公務員的勞動量和報酬，具有很大的局限性。目前表面上我國公務員薪酬中職務工資只占20%左右，但各地發放津貼補貼主要依據公務員的職務，這導致職務成為公務員薪酬的決定因素，即所謂的“官本位”。公務員如果不晉升職務就無法獲得較為滿意的報酬，這使得部分公務員價值觀念扭曲，把當官升官當作人生目的，競相追求職務的晉升，從而產生諸多不良現象。

（三）公務員薪酬標準不合理

一是職務和職級之間分類差別不明顯，職務類型過于簡單，不能滿足一些專業技術性很強部門的工作需要；二是起薪點過低，檔次差別小。目前我國公務員最低職務工資只有510元，最低級別工資只有810元，不同職務公務員最高和最低工資比、相同職務公務員最高和最低工資比僅為6.4：1，[1]每一職務中各職級之間僅相差30～60元，這種事實上的“平均主義”使得薪酬對公務員的激勵作用不明顯，同時，收入偏低也致使部分基層公務員生活困難；三是忽略了公共管理部門的多樣化、行政管理過程的復雜性，對省、市、鄉不同層次的公務員都統一要求，沒有體現出不同層次特別是基層部門的工作特點。例如，一個管理數十萬甚至上百萬人口的縣市區主要負責人與中央政府某職能部門里面的處長相比，雖同為縣處級正職但職權職責相差巨大，承擔的風險責任也不同，在收入分配上應當有所區別，理應向縣市區主要負責人傾斜；四是缺乏彈性。公務員的崗位沒有高低貴賤之分但同一部門同一崗位公務員能力有高低上下之分，在這一點上目前的公務員薪酬制度沒有任何體現；五是基層公務員適用的級別工資級數較少。盡管我國公務員的級別分27級，但受基層機構規格和職位數量的限制，絕大部分基層公務員尤其是縣鄉兩級公務員適用的薪酬等級卻較少，收入差距難以拉開，容易形成低頻增資和無級可升的現象，這對于承擔大量具體工作的基層公務員來說是不公平的。

（四）缺少合理的工資調整機制

2006年的《公務員法》規定，建立公務員薪酬的比較平衡原則和正常增資原則。比較平衡原則即公務員的薪酬與企業相當人員的薪酬基本平衡。正常增資原則即國家定期增加不違法且工作合格的公務員的工資。世界上公務員制度比較成熟的國家大都采取這樣的做法。像美國、日本等國家都非常重視公務員薪酬的調整，設置專業機構專職人員定期進行公務員薪酬與企業員工薪酬的對比評估，通過科學測算評估及時掌握公務員薪酬水平的狀況，提出調整公務員薪酬的合理化建議。我國在實際的政策執行過程中，并沒有貫徹“公務員工資標準與國民經濟發展相適應，隨物價指數相應調整，使公務員工資水平與國有企業職工工資水平大體持平”這一原則。從2005年的數據來看，我國機關工作人員的工資與各類所有制企業員工平均工資的比例關系是1.17∶1，機關公務員與國有企業員工比例關系是1.09∶1，公務員工資均處于中等偏上水平。但是自2012年起，以上兩組比例關系變為1.03∶1和0.94∶1，國家公職人員平均工資開始低于國有企業平均工資，且全部公職人員與全部企業員工平均工資的差距也由以往的10%以上縮小到5%～2.6%。[2]同時，我國也沒有科學的評估公務員工資水平的工資調整機制。工資要么連續幾年不動，如2006年工資套改后基本工資直到2015年才有所增長；要么連續幾年加薪，如1999年至2006年之間5次調整公務員工資，這種不透明、不經科學分析論證、隨意調整的做法很難讓公眾理解和認同。

三、進一步完善我國公務員薪酬制度的對策

（一）健全有關公務員薪酬制度的法律法規

法制化是任何制度穩定運行的法定保障和基礎。在當代中國法治建設不斷完善的大背景下，公務員薪酬制度的設計與運行也必須做到法制化、規范化。我國《公務員法》已實施多年，但配套的用以規范公務員薪酬水平的制定、薪酬的調整以及調整程序和調整時間等諸方面的法律依然沒有出臺。沒有規矩，不成方圓。我國應借鑒國外公務員制度比較成熟的國家的先進經驗，加快建立和完善該方面的法律法規體系，用法律法規規范公務員薪酬改革制度。

1. 盡快完善立法，在《公務員法》基礎上，制訂《公務員薪酬法》或《公務員薪酬條例》，對公務員的薪酬做出更明確、更細致、操作性強的規范，增強公務員薪酬制度的科學性、操作性；

2. 堅持依法辦事。嚴格執行法律規定，防止在公務員薪酬管理領域出現以人代法、以言代法、以權代法的現象，減少公務員薪酬調整的隨意性；

3. 合理確定工資、津貼和福利在公務員薪酬中所占的比重。歸并簡化現行基本工資結構，清理規范公務員津貼補貼，設定合理的以基本工資為主，輔以津補貼和福利的公務員薪酬結構，改變目前“低工資、高補貼、濫福利”的亂象。

（二）設置與能力、貢獻掛鉤的評價體系

重塑待遇決定機制，設置公務員收入與能力、貢獻掛鉤的評價體系。充分考慮不同行業、不同單位的特點，根據職能科學測算各個崗位的工作強度，使工資分配體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素，體現按勞分配的特點。

1. 職位分類科學化。職位分類科學化是公務員薪酬制度改革的基礎。我國公務員分類在法律層面早已明確，但在實踐層面卻一直處于試點探索階段。目前這種“大一統”的職位設置不能體現一般與重要、政務與事務、行政與專業等不同層次崗位的職責差別。沒有分類，就沒有專業化的管理，與能力、貢獻掛鉤的薪酬評價體系更無從談起。所以，下一步深化公務員分類改革，精細的職位分類勢在必行。目前世界上許多發達國家都將公務員職位進行了細分，每個職位都有明確的職責權限、能力要求。我們可以參考國外的經驗，弱化“官本位”，強調公務員的專業化。把公務員分為行政類公務員和業務類公務員，再以專業特點區分行政管理類、專業技術類、行政執行類和司法公安類等不同的類別，各類公務員執行不同的工資標準；

2. 進行科學的職位評價。以勞動力價值為基礎，進行工作分析與職位評價。按照職責大小、工作性質、業務素質、工作條件等各種因素界定崗位相對價值，實現公務員的薪酬與其工作實績掛鉤，即按貢獻參與分配。通過有效的激勵手段，發揮公務員的最大潛力；

3. 真正依據公務員的德才表現和工作實績“獎優懲劣”。我國公務員考核分為優秀、稱職與不稱職三個等次，優秀的比例一般為10%，最多不能超過15%，但是在實際執行中不稱職形同虛設，考核只在優秀和稱職之間做選擇，而優秀與稱職的評價對公務員薪酬基本沒有影響。只有真正實現“獎優懲劣”，在下一年度使優秀人員能夠獲得更多的報酬、不稱職的人員減少薪酬才能完善公務員薪酬評價機制。

（三）建立比較機制，設定合理增長機制

市場經濟條件下公務員的薪酬必須與市場機制掛鉤，與社會進步相適應，不能違背市場經濟規律。2015年我國完善機關事業單位工資制度時提出：“原則上，今后公務員基本工資標準每年或每兩年調整一次，依據公務員和企業相當人員工資水平的調查比較結果，綜合考慮國民經濟發展、財政狀況和物價變動等因素，確定公務員基本工資標準的調整幅度。”

1. 建立與社會薪酬水平的掛鉤機制，科學確定不同類別、不同級別公務員薪酬的比照對象和計量辦法，建立和完善公務員薪酬調查比較機制，使公務員薪酬水平和社會薪酬水平保持在合理范圍內；

2. 要建立與宏觀經濟發展的聯動機制。根據國家GDP和物價的變動確定公務員薪酬的增降幅度，結合我國地區經濟水平導致的工資差異的現實情況，科學測算公務員工資水平，規范調查程序、調查方法、調查規模等，最后制定調整方案。定期調整公務員薪酬水平，一方面使公務員分享經濟發展的成果，另一方面讓公務員生活不受通貨膨脹影響，增強公務員隊伍的穩定性；

3. 落實薪酬分類管理制度。對不同地區公務員實行分類管理，把薪酬差距控制在合理范圍內。

（四）改善績效考核體系，激勵高素質人才

1. 制定細化的考核指標。公務員考核制度是公務員制度的“中樞”，但是目前我國公務員的考核指標過于籠統，針對性不強。“德、能、勤、績、廉”五項考核指標覆蓋面廣，但是實際操作性不強，不好量化細化，最終造成千人一面，使考核難以發揮應有的作用。公務員的平時考核形同虛設，基本是以年終考核作為對公務員任職能力的評價，而沒有以平時考核作為參考，年終考核結果的準確性就得不到保障。因此，應該改革我國公務員考核體系，改變目前大而化之、千篇一律的考核模式，細分不同崗位、不同職務的公務員的考核辦法，對“德、能、勤、績、廉”設置合理、科學的考核比重，并根據公務員平時表現與工作實績，進行定期考核。

2. 科學運用考核結果。長期以來，考核結果對于公務員薪酬基本沒有影響，即使有影響也微不足道。在這種情況下，應適當采取負激勵的手段，提高小部分優秀公務員的工資水平，保持大部分公務員的工資待遇不變，降低小部分不稱職公務員的薪酬，有效激發公務員的積極性。在物質獎勵方面對優秀和不稱職公務員加以區別，可以參考匈牙利的公務員工資辦法，根據年終考核結果，將公務員的工資標準分為三種：工作業績特別突出的，按120%的工資標準執行；工作業績差的，按80%的工資標準執行。這種動態管理方式能夠激勵公務員努力工作，使真正優秀的公務員獲得更多的報酬。

3. 引入“寬帶薪酬”概念，加大工資級差，實行“一崗多薪”。“寬帶薪酬”是企業整體人力資源管理體系中的一種新型薪酬管理方法，其將多個薪酬級別及其較窄的薪酬浮動范圍重新加以組合，組合后薪酬等級較少但每一等級薪酬變動范圍相對較寬。作為一種全新的公務員激勵機制，目前“寬帶薪酬”得到了不少政府的關注。

與傳統的等級薪酬模式相比，寬帶薪酬制具有以下特點；（1）每一薪酬幅度均設最低薪點和最高薪點，每一薪酬幅度均有所屬的職務和級別；（2）設置固定支薪點，薪酬幅度內的增資視公務員的實際表現而定。公務員的薪酬可在薪酬幅度內上下移動，可根據表現獲得0、1、2甚至3個支薪點；（3）各個薪酬幅度彼此重疊的情況較多。[3]采用寬帶薪酬制，主管部門有權依據公務員的職責和實際工作能力來確定其薪酬，在確定的寬帶內增薪。寬帶薪酬制可以有效地解決目前我國在經歷數次工資制度改革和相關政策調整之后基層公務員薪酬仍然偏低的問題，通過精簡職級數量擴大薪酬級差，變管理結構為扁平，讓公務員的薪酬從固定的職級薪級向限定幅度的浮動薪級轉變。這樣，職位較低的公務員可以通過努力工作獲得更多的報酬，無需等待晉升加薪。這有助于改變目前公務員晉升“千軍萬馬過獨木橋”的現象，對公務員形成明顯的正激勵。此外，寬帶薪酬制還有利于中央對各地區公務員薪酬水平的統一管理。我國不同地區經濟發展水平不同，貨幣購買力也不同，全國范圍內采取“一刀切”的公務員薪酬分配制度顯然不合理。采用寬帶薪酬制，中央層面可以針對不同地區的經濟發展狀況，明確各級公務員的薪酬幅度，在此前提和基礎上，地方政府根據自己的實際情況，確定各個級別薪酬幅度內適合本地區實際情況的公務員工資水平并報請中央批準，有利于中央對公務員薪酬分配的宏觀調控。

參考文獻：

[1]張文壽，郭丙于.中國行政管理體制改革研究與思考[M].北京：當代中國出版社，1995：45-46.

[2]替代率不會降低？[N/OL].（2015-01-22）[2016-05-12].華夏時 報，http：//hlj.sina.com.cn/finance/cjyw/2015-01-22/1005109479_2.html.

[3]張志勇.外國公務員制度對我國的啟示[J].赤峰學院學報，2013，（9）.

[責任編輯、校對：葉慧娟]