大學治理體系與治理能力

趙國鋒

摘 要： 推進大學治理現代化是我國大學發展面臨的重大任務。在推進大學治理現代改革中，大學治理體系和治理能力具有基礎性作用。大學治理體系決定著大學治理的制度與結構，大學治理能力則反映著大學治理體系所具有的功能。我國大學治理體系面臨著行政權力與學術權力不平衡、開放性和透明性不足，參與水平偏低和責任性缺失的困境。我國大學治理能力存在著組織協調能力弱化，文化濡化能力偏低、監管能力和反饋能力不足的問題。推進我國大學治理現代化，需要從治理目標、治理結構、治理手段和治理功能四個方面進行綜合改革。

關鍵詞： 大學治理； 治理體系； 治理能力； 現代化； 大學文化

中圖分類號： G46 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.015

近年來，隨著我國改革的深入和高等教育自身的轉型與升級，傳統的大學治理面臨著越來越多的挑戰，迫切需要進行深刻的改革。面對這種情況，如何進一步推動大學治理現代化是我國大學未來發展道路中的核心任務。[1]黨的十八屆三中全會提出推動國家治理體系和治理能力現代化的改革理念和任務，這對于我國大學治理的改革具有重要啟示。推動大學治理的現代化將成為未來改革的方向。

一、大學治理體系與治理能力：基于結構與功能的解析

大學治理是一個多方面因素綜合作用的復雜過程，這既包括了大學治理所需要的制度、規章和結構，同時還包括了在治理結構和框架下治理主體與客體之間的互動和協作。在大學治理的過程中，治理體系是核心的要素。所謂治理體系，指的是大學治理的過程中所依據的基本制度框架，和在上述框架下所形成的治理參與者之間所形成的穩定的規范和程序。從新制度主義的角度看，治理體系在治理過程中具有兩方面的基礎性功能：一方面，治理體系為治理活動參與者的行為提供了穩定的和可預期的行為模式，大大降低了治理過程中的交易成本。按照新制度主義經濟學的觀點，現實社會中的人類組織行為都是具有交易成本的。在這種情況下，制度從本質上說是為降低人類行為的交易成本而出現。[2]隨著人類社會變得越來越復雜化，相關的制度規范也隨著大大增加，其根本原因就在于日趨復雜化的社會生活需要各種各樣的制度規范來降低交易成本，促進人類的合作行為。基于上述理論層面的簡要分析，可以看出，大學治理體系從根本上看是大學治理活動得以實現的基礎。另一方面，治理體系明確治理的目標和方向，培育治理活動中的文化氛圍，促進治理績效的提升。[3]如前所述，治理活動是一項涉及多方面的復雜性活動，而治理體系的重要功能就是更好地將多方面的參與者進行有效協調和激勵，使之統一到治理的總目標和總任務上面。同時，治理體系有助于治理文化氛圍的形成，使得治理活動能夠在更好的軟環境中進行，因此治理體系將最終提升治理績效。考慮到大學治理活動的復雜性特征，大學治理體系對于大學治理的水平無疑具有巨大的決定性意義。

治理能力是治理體系的功能性體現，它反映了治理體系所具備的實現治理目標的水平和品質。大學治理能力的提升離不開治理體系自身的完善。換言之，大學治理能力是衡量和評價大學治理體系完善與否的重要標志。大學治理體系和治理能力之間存在著決定性關系。提升大學治理能力的最根本途徑就是進行大學治理體系的改革，促進大學治理體系的完善。對于當今的大學而言，強有力的治理能力包含如下四個方面的因素：組織動員能力、監督管理能力、培育認同能力、反饋評價能力。大學是一個復雜性的組織，確保大學的順利運轉離不開組織動員能力。通過組織動員才能夠將大學范圍內的力量凝聚起來，實現大學發展中的各種目標。監督管理能力是指大學治理者能夠實現對于治理過程的全方位監督管理工作，確保大學的活動按照治理的總體方向發展。大學不僅僅是一個知識生產和傳播的場域，同時也是一個文化共同體，因此對于大學治理者而言，培育對于大學的認同不可或缺。反饋評價能力指的是大學治理者能夠最終形成對于大學治理活動最終結果的科學評價，并根據治理過程中的各種反饋進行調整，實現治理活動的優化和改進。

借助于社會學結構功能主義的思想不難看出，大學治理體系和治理能力事實上存在著結構與功能的辯證性關系。大學治理體系提供了治理得以進行的結構，大學治理能力的形成則體現了功能性的指向。[4]具體而言，二者之間的辯證性關系體現在如下兩個方面：一方面大學治理體系決定著大學治理能力的實現，構建何種大學治理體系將從根本上決定著大學治理能力的高下；另一方面，大學治理能力也將反作用于其所存在的大學治理體系，對于大學治理體系的調整起到促進或阻礙的作用。從大學治理體系和治理能力的雙重視角來解析我國大學治理的現狀，無疑能夠更加深刻而全面地透視大學治理的問題所在和未來的解決之道。

二、我國大學治理體系的困境

從大學治理的實踐來看，大學治理體系具有基礎性的作用。準確把握大學治理體系的基本特征是理解我國大學治理體系困境的重要途徑。從起源來看，我國大學治理體系初步形成于建國后的高校院系調整時期，并在此后的計劃經濟時期得以鞏固和發展。結合當時的歷史境遇來看，我國大學治理治理體系從本質上具有計劃經濟時代的諸多特點，比如計劃管理，行政權力主導，管理過程缺乏靈活性和參與性等特征。[5]盡管改革開放以來我國大學治理體系進行了持續的改革，但是從社會對于現代大學的預期和高校自身的治理水準來看，我國大學現有的治理體系改革距離世界一流大學的發展目標而言，還存在明顯的差距。認知我國大學治理體系所面臨的困境是推動我國大學治理現代化的重要前提。

（一）從權力分布來看，我國大學治理體系中行政權力與學術權力存在著不均衡狀態

在大學治理體系中，權力如何分布將決定著大學治理的成效。[6]從世界范圍內來看，知名大學在治理體系的權力分配方面都是采取學術權力至上，行政權力服務于學術權力的做法。這種做法源于大學自身的獨特性質。與其他社會生產和服務組織不同，大學是一個社會中思想、觀念、知識的發源地，因此切實保障大學在思想研究、觀念傳播和知識探索方面的充分自由，是大學得以發展的必要條件。[7]對于我國大學而言，由于長期處在計劃經濟體制的管理模式中，導致大學的行政權力較之學術權力在大學治理體系中具有更大的決定作用。大學治理體系中學術權力與行政權力的失衡狀態，將不利于我國大學未來的發展，影響大學治理能力的提升。

（二）從與外部環境的關系來看，我國大學治理體系缺乏開放性和回應性

大學并不是存在于真空之中，而是在現實的社會環境中發展。如何處理與所處的社會環境的關系是大學治理的重要內容。對于一所大學而言，只有積極主動地參與到所處社會的發展與進步過程中，大學才能夠獲得持續性的發展動力，贏得持久的聲譽。大學積極主動參與社會發展要求大學治理體系具備開放性和回應性的特征。開放性促使大學能夠更加有效地吸納和感知社會對于大學的需求；回應性使得大學能夠對于這些社會需求給予及時有效的回饋。從這個意義上講，大學治理體系具有開放性和回應性是其現代化與否的重要標志。對于我國大學而言，大學治理體系在開放性和回應性方面還是比較缺乏的，一方面是由于我國大學長期處在計劃經濟體制之下，自主發展的空間比較狹窄，這導致大學難以與社會互動，回應社會的需求；另一方面，由于我國大學在資源獲取、發展規劃等方面主要偏重于政府教育管理部門，因而導致大學缺乏積極性參與社會事務，更難以對于社會的需求進行及時回應。我國大學治理體系缺乏開放性和回應性，無疑導致了大學在經濟社會發展中的巨大潛力沒有充分發揮出來，并最終影響了大學社會聲譽。

（三）從治理的過程特征來看，我國大學治理體系中參與程度不足

大學是一個社會中先進思想觀念和科學知識的發源地。從思想和知識的產生歷程來看，只有經過自由而充分的討論爭鳴，反復論證和比較，先進的思想和科學的知識才能夠被接受。知識生產的這個特征對于大學治理體系無疑具有內在的規定性。大學治理體系只有具備了充分的參與性才能夠為知識生產創造良好的環境。我國大學治理體系就參與水平而言，還存在薄弱之處。這體現在參與渠道和參與成效兩個方面。就參與渠道而言，我國大學是比較有限的。參與渠道更多體現在教師代表大會、工會、學生會等若干個方面，除此之外的參與渠道比較匱乏。比較有限的參與渠道難以滿足廣大師生參與大學治理的需求，因而拓展參與渠道是今后改革的方向。就參與效果而言，我國大學同樣比較薄弱。盡管現有的參與在大學治理體系中發揮著重要的作用，但是現有參與的效果距離師生的預期還存在著差距。綜合這兩個方面的內容，筆者認為大學治理體系中參與程度不足對于大學治理具有不利影響。

（四）從治理的反饋效果來看，大學治理體系中缺乏必要的責任制

現代治理理論認為，落實責任制是實現善治的組成部分。[8]落實責任制能夠更好地促使和激勵治理參與者的行為，保障治理的效果。對于大學治理而言，責任制同樣是大學良好治理不可或缺的要素。[9]從我國大學治理體系的情況看，責任制的構建還處于起步階段。目前對于大學治理過程中的財務、重大決策、選人用人等問題已經在治理體系中初步構建了責任制。同時需要看到的是，大學治理過程中上述問題之外的領域還存在責任制缺位的狀況。從上述分析不難看出，責任制的薄弱乃至缺位是我國大學治理困境的重要體現。

三、我國大學治理能力存在的問題

大學治理能力的高下反映了大學在實現治理目標時的水平。對于現代大學而言，建設有力的大學治理能力是實現大學治理現代化的必要條件。[10]大學治理能力與大學治理體系密切相關，大學治理體系中權力的分布、機構的分工，與外部社會環境的互動等方面的因素都對于大學治理能力具有決定性影響。就我國大學治理能力而言，筆者認為存在如下幾個方面的問題。

（一）不同機構在理念和職能之間的錯位導致大學組織協調能力的弱化

大學是一個承擔著多方面職責、有眾多組織機構構成的復雜組織。就大學的職責而言，學術研究、人才培養、服務社會是其三個根本的職責。就組織機構而言，大學包含了專業院系、行政機關、學生社團等組織。就此而言，大學善治的實現就是要將上述眾多的組織機構進行協調和配合，服務于大學所承擔的職責。而能否有效地實現這個任務則反映了大學所具有的治理能力。我國大學在發展過程中由于歷史傳統和現實治理體系的影響，大學的組織協調能力存在著弱化的傾向。一方面，學術權力和行政權力之間的邊界還沒有很好的厘清，導致大學治理中這兩大權力之間存在著復雜的協調問題；另一方面，我國大學治理的法治化和制度化程度比較低，導致不同機構部門之間缺乏良好的協調配置機制，機構部門之間的協調配合難度較大。

（二）大學文化和大學精神建設的滯后導致大學治理中濡化能力的不足

大學既是一個進行科學研究和人才培養的組織，同時也是一個文化共同體，負載著繼承和傳播文化的功能。[11]能否形成自身特色的大學文化已經成為衡量大學治理能力的重要指標。在大學治理能力中，濡化能力是大學形成和培育自身文化，提升校園凝聚力和認同感的能力。對于現代大學建設而言，濡化能力是提升大學軟實力的重要方面。強有力的濡化能力，能夠增強大學成員對于學校的認同感，同時也能為大學治理活動營造良好的環境。世界知名高校無不在推動大學濡化能力方面進行著持續的探索。對于我國大學而言，這方面的起步比較晚。現階段的大學建設從內容上看還是偏重于硬件建設，比如校園基礎設置、學科門類、規章制度等方面，而對于大學文化和大學精神方面的建設還比較薄弱。這種發展階段上的滯后性無疑對于大學濡化能力建設具有相當的影響。

（三）大學治理能力中監管能力和反饋能力的弱化

從理論上看，治理的過程不僅僅包括確定目標和政策執行，對于執行的結果進行有效的追蹤和反饋同樣是治理不可或缺的組成部分。在我國大學治理過程中，比較重視決策和政策執行的過程，但是對于政策執行的評價和反饋還是比較薄弱的。這種情況的出現源于如下兩個方面的原因：從大學治理體系來看，能夠承擔執行監管和反饋的組織機構還比較薄弱，難以對于治理過程進行真正有效的監管和反饋。從大學治理的觀念層面來看，監管能力和反饋能力的作用還沒被充分認識到，無論是大學領導者還是大學治理的參與者的認識都有待于進一步提升。大學治理能力中監管能力和反饋能力的弱化，不利于對于政策進行科學的評估和及時的調整，因而最終影響到大學治理的效果。

四、大學治理現代化：我國大學治理的戰略抉擇

改革開放以來，我國大學經歷了跨越式的發展，在科學研究、人才培養和服務社會經濟發展方面做出了顯著的貢獻。但是我們仍要清醒地看到，我國大學治理體系和治理能力所存在的問題依然明顯，在大學未來的發展過程中，需要積極有效地解決這些問題。黨的十八屆三中全會所提出的國家治理現代化的理論命題，對于我國大學治理同樣具有極其重要的借鑒價值。筆者認為，推進我國大學治理的現代化是未來我國大學發展的戰略性抉擇。只有全方位推動大學治理現代化的改革，我國大學才能夠有效克服現階段治理體系和治理能力所存在的問題，為大學未來的發展打下良好的基礎。

（一）更新治理理念，實現治理目標的現代化

治理理念決定著治理活動的總體方向和發展目標。更新治理理念就是要將現代大學精神和大學觀念的有益思想要素融入到大學治理理念之中。在大學治理理念方面，要將思想自由，科學創新，社會責任等理念納入到大學治理的目標之中，為大學治理現代化確定正確的方向。

（二）完善治理結構，實現治理體系的現代化

治理結構決定著大學治理過程中不同機構部門、不同參與者的相互關系和治理流程。完善治理結構，就是要突出學術權力的核心地位，[12]增強大學治理過程中的參與水平，提升大學治理體系對于社會需求的回應性。

（三）優化治理手段，推動治理方式的現代化

治理手段是大學治理得以實現的途徑和方式，推進大學治理現代化，離不開治理手段的現代化。現代大學無不以法治作為根本的治理方式。因此應該通過制定大學章程和相關的規章制度，[13]將大學治理活動納入法治化和制度化的軌道上，實現依法治校。

（四）提升治理功能，推動治理能力的現代化

治理功能是大學治理水平的重要標準，是治理理念、治理結構和治理手段的綜合反映。提升大學治理能力，需要在組織機構的協調配合能力、大學文化的濡化能力和治理流程的反饋與監管能力三個方面進行改革，形成大學強有力的治理能力。

大學治理的現代化是一項系統性工程，近年來的大學治理改革已經取得了明顯的改革成效。在未來的改革中，需要從更為系統的角度，綜合推進大學治理在目標、體系、手段和能力四個方面的改革，最終實現我國大學治理現代化的成功轉型。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]