整體性治理視閾下的中國式扶貧機制研究

王亞茹+張涵之

摘 要： 當前中國式扶貧機制的碎片化問題十分嚴重，該問題給扶貧效果和脫貧目標的實現造成了阻礙，整體性治理理論為擺脫扶貧機制的碎片化困境提供理論支撐，其在解釋中國式扶貧問題上具有高度的適用性。中國式扶貧機制中的碎片化難題凸顯，構建整體性治理視閾下的協同扶貧機制勢在必行。

關鍵詞： 整體性治理； 碎片化； 中國式扶貧； 協同扶貧

中圖分類號： D632.1 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.012

貧困是人類社會的宿敵。它關乎社會以及國家政權的穩定，消除貧困、追求繁榮是國家政治的永恒任務。因此，反貧困常常被納入國家政治乃至國際政治生活的范疇之中。2000年9月，世界上189個國家簽署了《聯合國千年宣言》，意味著全世界向貧困宣戰。中國扶貧為世界的減貧工作做出了巨大貢獻，但是隨著扶貧進入攻堅時期，面對數目依然龐大的貧困人口、貧困的代際傳遞、扶貧攻堅中腐敗等問題，構建有效的貧困治理體系顯得至關重要。2013年精準扶貧的提出，更彰顯了我國反貧困的決心。在中國傳統社會的政治話語里，“民為邦本，本固邦寧”，民生問題是政治生活中的重要議題，“貧窮不是社會主義”，貧困問題的解決有利于提高執政黨與政權的合法性，吃飯問題沒有得到解決，便沒有國家政治生活的穩定。這便是中國式扶貧的政治邏輯。

中國式扶貧是中國政府主導下農村基層治理的重要部分，是政府、市場和社會向農村基層社會提供公共產品和公共服務的過程。自精準扶貧政策實施以來，全國各地先后組建“精準扶貧領導小組辦公室”，皆由各級政府主要領導親自掛帥擔任組長，讓我們看到了扶貧減貧的力度和決心。然而，就當前的扶貧機制而言，呈現出明顯的碎片化（fragmentation）趨勢。以中國式扶貧的碎片化治理機制為研究背景，筆者引入整體性治理的分析框架，旨在回應上述扶貧治理碎片化的困境，探索中國式扶貧治理的可行路徑。

一、整體性治理：解決扶貧治理碎片化難題的分析框架

整體性治理理論最早在英國被提出，主要是針對政府碎片化問題的思考。佩里·?？怂梗≒erry Hicks）認為，政府組織在手段和目標之間的沖突問題源于政府組織間的碎片化發展，屬于不同政府組織“間”的問題而不是如專業化等政府組織“內”的問題，而整體性治理所反對的就是碎片化而非專業化和職能分化。[1]28-29“從技術角度一定程度上可以理解整體性治理，技術要求的是從部分趨向整體，從分散趨向集中，從破碎趨向整合?！?[2] 在佩里·?？怂箍磥?，源于功能分工所產生的政府組織間的隔閡以及進一步導致的碎片化問題，可以說集中體現在兩個方面——惡性碎片化（Malign Fragmentation）以及良性碎片化（Benign Fragmentation）。良性碎片化意指碎片化的形成并非政府及相關部門有意而為之，它屬于非預期的結果，其形成原因包括：第一，將管理焦點及預算控制放在政策輸入層面；第二，在政策制定方面注重部門之間的制衡與監督，要求廉潔度，忽視了政策之間的關聯性；第三，政府為消費者所導向；第四，出于功能性政府組織決定的策略性，政府部門還是主要從部門利益角度出發來進行政策的執行以及自身的改革性調整。第五，多元化公共服務在滿足民主壓力要求的同時也在一定程度上導致了政府的碎片化。[1]40-41惡性碎片化則是政府或相關部門有意為之的結果，其形成原因一是手中擁有權力的關鍵政治人物“分而治之”等策略對政府組織及機關工作人員的有效控制；二是專業人員為防止其他人員獲取關鍵信息，明確劃分專業事務界限，形成壁壘；三是關鍵權力擁有者欲求控制范圍最大化，通過確定并擴大地盤來強化并增強權力。[1]41-43 無論是良性碎片化還是惡性碎片化，都將導致政府部門、市場、社會主體間形成破碎，整合難度加大，公民的利益需求無法得到滿足。

為應對碎片化難題，佩里·?？怂咕劢褂谡w性治理的可行路徑，該路徑可劃分為協調整合與緊密發展三個階段。（如表1）在他看來，協調是整體性治理可行路徑的起點，可從過程層面和組織關系層面加以理解。就前者而言，過程協調就是由某一部門牽頭，將與特定公共問題相關聯的職能部門或其他社會主體組織到一起進行溝通、對話、協商并達成共識，直接目的在于將某類政策議題納入共同關注的范疇，通過政策溝通和對話，完成聯合性政策規劃以及政策制定。就后者而言，組織關系協調是指各協調主體針對組織文化、理念的差異及潛在的沖突，采納求同存異的協調方式，為接下來的整合奠定基礎。整合指的是形成共同的結構與專屬業務的合并及之后的實際執行行動。由協調達成的聯合性政策規劃，若不加以執行，規劃就會僅僅停留在政策層面，而整合則是通過行動去實現聯合規劃所提出的目標。“整合即通過執行、完成及采取行動，將聯合規劃中制定的目標與手段沖突緩解的結果加以實踐?！?[1]34 在協調與整合的基礎上，佩里·?？怂固岢稣w性治理實踐路徑的第三個階段，即緊密發展階段，在前兩個階段的基礎上，開展更為密切、更加深入的長期合作，逐步走向聯合或合并。

自整體性治理理論引入國內學界以來，在中國治理問題的適用性方面，國內學者眾說紛紜。部分學者提出質疑，誕生于西方資本主義國家的整體性治理理論是否有效解釋中國治理問題？這種質疑存在一定的合理性，但筆者認為，整體性治理本質上是一種政府治理模式，理應拋開諸多意識形態的偏見。西方國家新公共管理運動帶來的政府治理碎片化難題在中國依然存在?！拔覈罅克槠拇嬖谝欢ǔ潭壬吓c政府組織缺乏協調與整合不足有關，該問題表現為數量上的巨大以及功能地域上的彼此交叉重疊，不僅產生了地方保護主義、部門主義以及集體行動困境等問題，還降低了政府行政績效，提高了政府運行成本?！盵3]學界關于整體性治理領域的相關研究涉及部門協調整合、社區建設、非政府組織、政府執行、高效教育等諸多領域。竺乾威（2008）對新公共管理運動的再思考，主要集中于政府機構改革，促進部門合作高效，提倡以信息技術為載體，整合網絡資源共享平臺實現分散碎片化的整合。[2] 曾維和（2008）運用整體性治理研究公共服務的實踐模式，認為具有整體性特征的公共服務才具有與公共政策相協調的目標。[4] 張立榮、曾維和（2008）在服務型政府建設改革研究上提出了整體性治理理念，強調運用恰當的技術手段，加快政府治理結構改革，建立高效集中的治理機構，充分與社會有效連接，進而政府職能轉變。[5] 胡象明、唐波勇（2010）探究了政府治理碎片化的背景與起因等問題，認為只有政府間建立互通共連機制，合作共贏，信任整合，才能構建整體性政府。[6] 周雪光（2014）將國家與人民的關系聯合中央政府與地方政府之間的關系放在一起共同探討，從整體性治理視域下分析不同發展模式及其體制機制。[7]

通過梳理和總結學者們的論述可知，整體性治理理論能夠有效解釋中國問題，這也為本文試圖運用整體性理論來分析中國式扶貧機制提供了可能性。筆者認為，整體性治理與中國式扶貧機制的主體與客體具有一定程度的一致性。就主體而言，整體性治理與中國式扶貧機制的主體都是政府及其相關職能部門；就客體而言，整體性治理的整合對象包括農村基層社會貧困地區的扶貧對象。此外，整體性治理強調的整合機制與協同扶貧機制相契合。譬如《創新扶貧開發社會參與機制實施方案》提出，匯全國之力、聚各方之財、集全民之智積極開展扶貧，形成政府、市場、社會協同推進的大扶貧工作格局。整體性治理的整合過程與協同扶貧機制都強調了政府的主導作用，政府或相關部門作為參與主體，每一項政策的出臺、落地及實踐都有政府的介入。還有2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，打贏脫貧攻堅戰的總體要求之一，堅持政府主導地位，增強社會凝聚力；強化政府承擔責任，引導社會與市場兩大主體的協同治理，提倡先富幫后富，從而構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。因此，無論在主體與客體層面方面，還是在整合機制層面，整體性治理與中國式扶貧高度耦合，運用整體性治理理論來解釋中國式扶貧機制是合理而有效的。

二、中國式扶貧機制中碎片化表現

在整體性治理語境下審視中國式扶貧機制的現狀，是我們探索中國式協同扶貧機制可行路徑的前提。依據扶貧機制中的主體劃分，筆者從政府扶貧主體內部、政府主導下的市場以及政府主導下的社會三個維度對中國式扶貧機制中的碎片化表現進行闡釋，試圖總結出哪些表現與整體性治理背道而馳，進而為協同扶貧機制的建立提供可靠借鑒。

（一）政府扶貧主體內部的碎片化現狀

在政府內部，扶貧的重任不僅需要“扶貧辦”司其職、盡其力，同時還需要諸多部門的鼎力配合，如發改委、財政、交通、水利、城建等職能部門，共同應對農村貧困問題?！霸谔峁┕卜盏倪^程中，專業化—部門化—利益化—制度化的路徑依賴導致了低效率，高成本的制度困境，出現了跨政府職能部門協同困難?！盵8] 各職能部門負責某一專業領域的事項，往往會從部門自身利益出發進行決策或采取行動，這樣就容易導致部門間信息和行為的不對稱，甚至產生裂縫和沖突。在同級政府職能部門之間，這種裂縫和沖突可以通過具有能力和決斷的扶貧小組組長運用強制性行政權力加以清除，但下級政府同上級職能部門之間所存在的“碎片化”卻難以抹平?！霸谡芾眍I域，‘碎片化指的是各地方政府間、一級政府各部門間以及部門內部各類業務間分割的現狀?！盵9] “政出多門”的狀況將政府內部參與扶貧的各職能部門分割成“塊塊”，每一“塊”為了維護部門自身利益，不情愿自己部門的項目資金轉為他用，這就阻礙著政府間以及政府內部各職能部門的通力協作，直接影響著貧困戶的脫貧效率。上述問題正是由于缺乏有效整合而導致治理碎片化的出現，而整體性治理恰是要實現治理功能、治理層級以及公私部門的整合。

在我國，鄉鎮政府處于五級行政體制的最后一級，是我國最基層的一級政權組織，它們很難影響到上級職能部門的決策。在扶貧過程中，只要違背了上級政府或相關職能部門的要求，即使制定出可行的脫貧策略，但鄉鎮一級官員迫于行政壓力，也會無奈地選擇“就此罷休”或“硬著頭皮干下去”。鄉鎮一級政府直接與老百姓對接，它們可以直接體察到貧困地區致貧的原因與貧困群眾的真正所需，無論是扶貧前期的精準識別，還是中后期的精準幫扶和精準管理，鄉鎮政府都起著無可取代的作用，然而，為了完成上級政府層層下放的各項任務，以及應對各種檢查驗收，耗費了基層政府的許多時間精力。[10] 由于鄉鎮一級政府缺乏施政能力，導致縱向層級政府職能部門之間出現“碎片化”的狀況，嚴重影響著扶貧效果。鄉鎮政府施政能力的缺失究其根源，在于鄉鎮財政的空殼化，鄉鎮政府逐漸演變成“懸浮型政權”，這種“懸浮”狀態主要表現為“權力與責任不對稱”和“財權與事權不對稱”兩個方面。第一，基層鄉鎮政府的權力被收回，但所承擔的責任卻并未減少，鄉鎮政府在權力與責任的不對稱面前難免表現得力不從心；第二，分稅制改革之后，鄉鎮政府面臨財權與事權不相稱的困境，財權自下而上的回收，而事權卻在不斷下放，“上級政府組織層層向下‘甩包袱，最終承接包袱的則是農村基層政府組織?！?[11] 由于鄉鎮政府本身就不是一級非常完備的政府，如若再沒有獨立的財權支撐，那么其根本不具備相應的施政能力。[12] 鄉鎮政府處于“懸浮”狀態，使其在整個扶貧過程中縮手縮腳，無法建立起有效的扶貧機制。

（二）政府主導下市場扶貧供給的碎片化困境

在市場為農村貧困地區提供公共產品與服務時，我們不難發現政府強勢介入的現象。我們不得不承認，就短期效應而言，由于政府的強力引導，政府幾乎在各個環節都親力親為，無論是前期規劃的制定，還是扶貧過程的大力推行及后續服務，對貧困群眾的成功脫貧都起到了立竿見影的效果。然而我們也不可否認的是，政府主導下扶貧機制存在致命的缺陷，政府的過度幫扶容易造成市場及社會主體的缺位、失位，以及扶貧對象的被動參與，直至過度依賴政府而喪失脫貧能力。在整個扶貧過程中，不能單純依靠政府力量而忽視調動市場及其社會的能力與輔助，否則會加大政府的扶貧難度。[13] 還可能出現貧困群眾的參與積極性降低、扶貧資金的使用效率低下、基層政府對上級政府的過分依賴以及扶貧項目缺乏后期跟蹤等一系列問題。按照整體性治理的邏輯，市場作為治理主體之一，應發揮其內在優勢，例如扶貧效率與扶貧精準度高，能夠結合貧困人口以及市場需求來采取與之相適合的扶貧策略。目前盛行的農村扶貧風潮，本質上來講就是各類扶貧主體不斷向農村貧困地區不斷輸入公共產品與服務的過程。在這一過程中，政府與市場能否形成良性互動關系，直接關系到扶貧活動能否順利開展以及扶貧的效果。如果政府過于強勢，則會導致市場主體在政府強力的威懾下被動參與扶貧，由此政府與市場之間出現整合裂縫，導致市場供給碎片化?！皬霓r村公共服務供給主體單一化的角度來看，在公共服務供給過程中，政府單一主體、市場主導以及民間自給自足等供給模式過于碎片化，很難為農村公共服務提供整體協調的機制安排?！盵14]

筆者認為，政府主導下的市場供給模式與市場自主供給模式發生沖突時，極易造成市場供給碎片化的困境。政府主導下的市場供給主要表現為政府委托市場為農村貧困地區提供公共服務、進行資源配置。比如政府投資建廠，然后委托給市場主體，使其發展產業并帶動周邊貧困人口脫貧致富。反觀市場自主供給模式，以社會企業為代表的市場主體出于社會公益目的對貧困地區給予資助，幫助其擺脫貧困?！吧鐣髽I的主要目標是解決社會問題，提供公益性社會服務，而不是為了實現企業所有者的利益最大化。”[15] 由于社會企業兼具公益性和企業性兩種特性，市場自主供給更加側重于社會企業的公益性，而政府主導下的市場供給則更加強調社會企業的企業性，在此情形下，各個社會企業難免就資源的獲取與配置領域發生沖突，社會企業與政府的沖突也會加劇，從而無法實現有效整合，違背了整體性治理的價值理念。

（三）政府主導下社會扶貧的碎片化難題

“社會扶貧是指多元行動主體為社會弱勢群體以及貧困人口提供的各種開發、救助以及社會服務活動。”[16] 我國“大政府、小社會”的權力格局在極大程度上制約著民間社會組織的發育、形成及壯大。改革開放之前，管理社會生活、組織社會生產的功能全部由政府來承擔，以至于社會組織很難實現自我生存與發展?！叭苄驼睒O端壓縮了社會組合的生存空間，導致真正意義上的“社會組織”的缺失?！皬妵?、弱社會”的結構仍未改變，“社會組織從成立開始其地位和定位就是不明確的，是從屬于各級政府部門的”。[17] 在此格局下，社會組織占有的資源十分有限，它們不得不聽從于政府的命令和安排。當政府提出社會主體要廣泛參與精準扶貧的政策時，迫于政府的權力威懾，部分社會組織將其視為一項必須完成的任務而參與到扶貧項目之中。對于這些被動參與扶貧活動、被動介入扶貧機制的社會組織而言，其目的僅僅在于回應政府的要求，而非真正考慮到貧困人口的利益。由此，在實踐過程中為應付差事而樹立脫貧典型的現象時有發生，且通過新聞社交媒體宣傳重點貧困戶的脫貧事跡，背后肯定存在特定社會組織的大力扶持，該社會組織的幫扶既有“造血式”的帶動，也有“輸血式”的物質提供。此外，社會組織對貧困對象的選擇往往會陷入碎片化的窘境。碎片化體現在貧困人口并非人人都能獲得外部力量的大力扶持，同時，貧困人口擺脫貧困的能力與欲求也有所差別。扶貧與脫貧之間的供需矛盾一直存在。

三、構建整體性治理視閾下的聯動型與分流型協同扶貧機制

筆者認為，整體性治理下的協同扶貧機制指的是各類治理主體（主要包括政府及其職能部門內部、政府主導下的市場、政府主導下的社會）通過協同、整合與緊密發展的途徑向農村貧困地區供給基本公共產品與公共服務，旨在使其擺脫貧困而構建的扶貧機制。筆者將這種協同扶貧機制劃分為兩種類型，即聯動型協同扶貧機制與分流型協同扶貧機制。

（一）聯動型協同扶貧機制：政府主導下的完善整合機制

協同扶貧作為基層治理的方式之一，是各類治理主體之間的一種聯動過程，這個聯動是在不同治理主體分流基礎上的合作與協同。整體性治理強調的正是以政府為治理中心的、政府與市場、社會之間的上下聯動，進而有效克服“碎片化”、“條塊化”的低效，增強扶貧的效果。聯動型協同扶貧機制的構建既需要政府的內部整合，也需要政府完善對市場與社會的整合功能。

就現階段而言，雖然我國扶貧政策提倡并鼓勵多主體參與扶貧，但這種“大扶貧”格局尚未形成。反貧困治理結構仍呈現出以政府行政推動為主導、自上而下管制的結構特征。這種治理結構的優勢在于，“構建了權威決策中心與有層級的指揮服從兼具的層次治理結構；充分發揮了執政黨的領導核心作用和政府強大的資源動員能力；最大限度地動員了廣泛的社會參與；通過責任狀的形式把中央及地方政府對區域內脫貧致富的目標強化為具體持久的行政領導行為”。[18] 政府應將自身在治理結構中的主導作用和整合功能發揮到極致?！罢w性治理強調跨部門的協調與合作，碎片邁入整合?！盵19] 政府對其內部進行整合，清除現存的碎片化問題，為協同扶貧機制的構建創造條件。因此，政府的內部整合是建立“部門協同、上下聯動、內部互動、財政歸統”的整合機制的基本前提。

與此同時，政府還應完善其對市場和社會的整合功能。整體性治理強調，“不能通過現存組織的分裂活動來實現，也不能通過建立一個超級管理機構來實現，而是在不消除組織邊界本身的條件下跨組織邊界進行協調活動的聯合工作。實現聯合的關鍵就是用不同的文化、動機、管理制度與目標相結合，形成工作聯盟和伙伴關系”。[20]625 整體性治理下的政府整合需以民眾及其需求為導向。整體性治理模式堅持從民眾需求這一基本點出發，就民眾某一方面的訴求來實現政府內部各職能部門之間的跨界整合。為帶動貧困戶脫貧，組建精準扶貧辦，實現政府內部與扶貧相關部門整合，如項目部、水利局、財政局、農業局、招商局、林業局等部門的整合；為方便公民辦理民生方面的相關手續，成立“市民之家”，整合民政、教育、農業、林業等部門的力量，為貧困群眾提供“一站式”服務。

（二）分流型協同扶貧機制：明確各類治理主體的功能邊界

在扶貧過程中，政府必須發揮主導作用，但這并不意味著政府要親力親為地操辦一切扶貧事務。分流型協同扶貧機制的建立需要劃清政府、市場和社會主體在扶貧過程中的職能界限。在理想狀態下的職能劃分下，政府發揮的是主導作用，如立法、規劃、組織、協調、宣傳、示范、激勵等功能，哪些屬于政府的職責，哪些應由市場或社會來承擔，或哪些職責需各個治理主體共同承擔，理應加以明確。通過對貧困地區的扶貧實踐觀察得知，政府在扶貧過程中既是規則制定者、執行者，又是監督者，政府在繁重的扶貧脫貧任務面前難免表現得力不從心。此外，市場與社會的缺位、獨立性的缺失，會導致扶貧效率低下、持續性不強的后果。

政府與市場之間何時退位或進位、缺位或補位，是良性分流型協同扶貧機制得以構建的關鍵所在。政府與市場的共同參與能夠有效解決復雜而棘手的扶貧治理問題。西方國家諸多非政府組織參與扶貧的實踐證明，與政府主導的扶貧項目相比，市場參與的扶貧活動在扶貧項目的選擇管理、貧困瞄準以及調動貧困主體的參與度方面具有很大的優越性。市場的介入有助于緩解政府投入扶貧資金的緊張狀況，同時還提高了資金的使用效率?！胺鲐殞ο笫种械姆鲐氋Y源是由政府組織系統層層下撥的，目標的偏離與資金的滯留在資源分配過程中經常成為各方博弈的自然結果?！?[21] 市場作為政府和農村貧困人口的第三方監督，在扶貧對象的瞄準，投資項目的論證以及項目責任制的完善等方面具有不容忽視的作用，也可以滿足更多的貧困人口及其需求。整體性治理理論認為，欲達到整體性治理的最高水平，提供公眾滿足其所需的、無縫隙的公共服務是必不可少的。因此，分流型扶貧機制中市場功能的發揮為貧困人口滿足自身需求提供了更多的選擇和空間。

當我們不能排除政府與市場雙重失靈的情況時，就需要引入社會扶貧機制。“社會扶貧”是整體性治理理論在扶貧脫貧領域的有效實踐，作為一種具有中國本土特色的扶貧模式，也是與政府單一主體的貧困治理結構相對應的多個行動主體的機制構建。與政府單一扶貧相比，社會扶貧機制的各個行動者之所以能夠更好地保證貧困治理的專業性和延續性，是因為它們對自身行動及外界環境進行不斷地內省與反思。分流型協同扶貧機制的建立要以不同主體尊嚴與表達權的相互承認為前提條件，進而凸顯社會的自身優勢，發揮政府主導下的社會扶貧整合功能，實現政府與社會組織的合作。政府不應是唯一的能動主體，而社會也不應是被動、被支配的客體。分流型協同扶貧機制需建構“分立、分治、分享”的扶貧權力模式。

在整體性治理語境下，中國式扶貧機制的理想形態是聯動型和分流型協同扶貧機制，它聚焦于政府、市場、社會等各類治理主體的上下聯動，同時還強調扶貧機制中各主體之間只能分流。協同扶貧機制與整體性治理相洽和，在扶貧過程中貫徹落實整體性治理的實踐途徑，可以有效克服現存扶貧機制碎片化的弊端，提高政府治理的效率，防止市場資源配置的低效，增強社會組織參與的能動性與積極性，為實現“大扶貧”格局邁進一步。此外，整體性治理對農村扶貧實踐的有益借鑒為其他領域的治理實踐樹立起典范，為我們更深入地探究基層治理和國家治理之道創造了可能。

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[責任編輯、校對：黨 婷]