詮釋森林分類經營管理體制問題的探究

呂亮

生態環境建設是國民經濟和社會發展的基礎，要實現社會經濟可持續發展，必須有完備的生態體系作保障。隨著新形勢下林業工作的戰略定位和發展思路調整，建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系，已成為我國林業發展的戰略目標和任務。森林分類經營改革是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系的基礎工作。

一、森林分類經營理論及在我國的實踐概況

森林分類經營并不是近年才提出來的，在18世紀形成的森林經營管理（森林經理）理論中就有組織森林分類經營的理論與實踐。例如，在地域上把相互連接的、具有相同經營方向的塊劃分為森林經營區，與此同時，把地域上不相連接，但在森林經營目的、經營周期、森林經營方式上相同的小班組織成森林經營類型比如用材、防護、水源涵養、特種目的的森林經營類型合并建立起相應的森林經營體系，甚至直接以小班作為經營類型，這就是典型的分類經營。問題是傳統的這種分類經營有以下的缺點：第一，突出了木材的利用忽略了其它各種效益；第二，只強調了經營的生物學和技術方面，忽略了經營的社會經濟方面和林政管理方面；第三，只從自然和生物物理方面，而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮；第四，也是一個很重要的方面，體現為就林論林，沒有與其它各部門、行業有機地結合，因而沒有跳出行業的局限。

二、森林分類經營的政策和經營體制問題

新時期、新形勢要求國家林業建設的戰略目標是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系。要達到國家林業建設的戰略目標，必須根據森林的不同功能，實施分類經營、分區突破、總體推進的發展戰略。分類經營是新時期林業發展戰略的基礎和核心。森林分類經營牽涉到林業發展的方向，牽涉到林區最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續發展的生態環境保障體系建設和國家財政經濟利益。國家和地方的政策、法規是實施森林分類經營的保障，經營體制改革是實施森林分類經營的措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問題必須研究解決。

2.1國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺

生態公益林補償政策是實施森林分類經營的核心政策，但是我國一直為建立生態公益補償機制，這勢必導致公益林經營主體不明，或經營主體無力正常地對其進行經營和管護，甚至會發生對森林資源的破壞性掠奪。經調查分析，我們認為造成這種局面的原因主要在于：①人們的生態觀念不強，對林業的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優良傳統，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產品等林產品所帶來的直接經濟效益。農業、水利、旅游等行業長期以來形成認識上的嚴重偏差，弱視甚至無視林業所帶來的各種生態、社會效益，人們享受這種效益成了理所當然，而補償卻成了盲區。林業部門，特別是營林業承擔了繁重的造林、育林任務，而不能獲得相應的補償，經營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經營中，森林的管護和撫育等任務屬林業部門的“分內事”，而經營收入卻進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產出脫節、剝離的現象應該說帶有一定的普遍性。②森林的生態、社會效益計算困難。森林的生態、社會效益補償問題的提出，已為時不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

2.2分類經營管理體制尚不完善

長久以來，我國林業經營一直擔負著兩大基本任務：一是為國民經濟建設和國民生活提供木質產品及其它林產品；二是改善國民生存環境。但事實上，我國林業幾十年來受傳統的管理體制和林業經營模式以及國民經濟建設的要求等影響，一直奉行以木材生產為中心，重采輕造、集中過伐的林業經營模式 。幾十年來，整個林業的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業上，大規模開采國有林區與天然林區，造成天然林面積的劇減。

三、實施森林分類經營有關對策和建議

實行森林分類經營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業的可持續發展，進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。

盡快制訂和完善政策法規，建立管理辦法。森林分類經營是一項全新的工作，各種政策、法規還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經營政策法規，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分類經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策，使森林分類經營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。

結束語

森林分類經營作為我國林業改革的關鍵一環，要走的路還很長，在實行林業可持續發展的過程中，如何更好地實施分類經營仍是我們關注的重點。建立完整的森林分類經營管理體制并給予相應的政策支持是當前工作的重心。林業部門都應該從本地區的實際情況出發，在林業可持續發展原則的指導下，找到適合本地區林業發展的分類經營辦法。森林分類經營實施的關鍵問題是統籌安排，分門別類。難點在于生態公益林的建設與發展。而生態公益林建設的關鍵是要有大量的資金投入 。而現階段我國財政狀況持續緊張，資金問題已經成為整個經濟發展的瓶頸。在這種情況下，建立生態公益林的補償制度就是當務之急。

（作者單位：156322黑龍江省建三江管理局紅衛農場林業科）