公域之治模式的轉型

何富生

摘要：國家管理活動和政治活動，通常被稱之為公共事務的管理，由于民族傳統的不同，以及對國家能力及其理性運作的信任程度不同，歷史上曾出現了國家管理模式，公共管理模式，公共治理模式。

關鍵詞：管理模式：治理

一、管理模式的演變

國家管理活動和政治活動，通常被稱之為公共事務的管理，也有學者稱之為“公域之治”。國家管理模式基本特征是：國家管理的實質是統治，國家是唯一“合法”的管理主體，政府管理主要服從政治、而非科學，行政不獨立，國家管理依托于體系龐大、層次復雜的官僚體制，國家管理經常缺乏充分的自我監督；與此同時，卻片面強化公民的法律責任和道德責任，通過使用或者威脅使用嚴刑峻罰的方式來預防和制裁公民的違法行為，以實現對公民的規訓。僵化的國家管理經常暴露出國家管理能力不足、管理效果不佳等問題，因此，在西方國家普遍興起了一場旨在推行績效管理、在政府管理中引進競爭與市場機制的政府改革運動，即“新公共管理運動”。美國著名行政學家B.蓋伊·彼得斯教授將這場變革歸結為四種，即市場式政府（強調政府管理的市場化）、參與式政府（主張對政府管理有更多的參與）、彈性化政府（認為政府需要有更多的靈活性）和解制型政府（提出減少政府內部規制）。

從國家管理模式拓展為公共管理模式，無疑是一個巨大進步，使得只能由國家訴諸強制方式壟斷實行公域之治這種似是而非的觀念成為歷史。但事實上，在“管理”這面共同的旗幟下，深受管理理念支配的公共管理模式必然要在許多方面與國家管理模式大同小異：一，二者都將維護公共秩序當作管理目標。二，二者都旨在實現公共利益的最大化，而私人利益則被視作公共利益的對立面。三，將公共機構與個人和私人組織視作一對范疇，二者法律地位明顯不平等。四，國家扮演主角，社會公共組織只是配角，國家當作“掌舵者”，而社會自治組織則主要是公共規則的遵守者，基本上沒有公共規則制定權。就此而言，作為國家管理模式的一種改良形態，公共管理模式只能在一定程度上緩解公域之治的內在張力，無法根治國家管理的失靈。因此要從根本上解決公域之治的難題，就必須在公共管理的基礎上繼續前行，尋找一種符合現代公域之治內在要求，能夠通過分散權力來集中民意，有能力解決直接民主與代議制民主二難選擇的公共治理模式。

二、中國公共治理模式的構建

（1）追求善治

在當代中國，隨著政府功能的轉變，建設法治政府和服務型政府的目標都意味著中國的公共治理正在邁向善治。公共治理的最高境界是達成善治。所謂善治是指公共利益最大化的公共管理過程，其本質特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，是一種新型的政治國家與公民社會的關系。俞可平認為，善治的構成要素包括六個方面：合法性、透明性、責任性、法治、回應性和有效性。善治理論認為：政府組織在整個社會中依然充當著非常重要的角色。但是，它不再是實施社會管理功能的唯一權力核心，非政府組織、非營利組織、公民自治組織等第三部門和私營機構將與政府一起共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任。依法治理是公共治理的基本要求，也是依法治國，建設社會主義法治政府的基本要求，行政法也由早期的管理法轉變為現代的控權法。

（2）建立政府、市場和公民社會三者有機配合的公共治理模式

治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權利去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。公共治理是一種多元化的治理，在這種治理中，政府發揮著正式治理的作用。建立政府、市場和公民社會三者有機協調配合機制是公共治理的基礎和支柱。公共治理離不開政府，但更離不開公民社會，公民社會是良好公共治理的現實基礎。市場機制的自身缺陷決定了其獨立運行會導致“市場失靈”，而政府在解決“政府失靈”過程中，由于政策失誤與低效率等問題，也會出現“政府失靈”，公民社會能有效地彌補“政府失靈”。埃莉諾，奧斯特羅姆運用博弈論探討了在政府和市場之外的自主治理公共池塘資源的理論上的可能性，提出了自主組織和自主治理公共事務的集體行動理論；證明了人類社會大量的公共池塘資源問題并不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人們的自主組織和自主治理是更為有效的解決公共事務的制度安排。政府、市場與公民社會三者組成的三元結構是一種穩定的、分工合作的新型社會治理結構，是一個民主的國家制度，也是我國公共管理體制改革的新范式。因此，必須把構建政府、市場和公民社會三者有機配合和協調的“新三元結構”當作我國社會發展的一項基礎性工作，這也是進行公共治理評價的真正意義之所在。