關于農村土地托管的幾點法律建議

丁海龍

摘要：在我國，農村土地是關系到“三農”發展大局的重要環節。由于具有中國特色的農村土地承包經營權本身存在缺陷，以及在農村土地承包經營權流轉過程中存在著各種障礙，使農村土地承包經營權始終不能作為一種商品進入市場自由流轉，這顯然不符合市場經濟的基本規律。在市場經濟條件下，土地托管應運而生，成為土地制度改革進程中產生的新成果。對農村土地托管問題的思考成了當前廣大農村工作者的重要課題，現結合其現狀和問題提出幾點法律方面的思考。

關鍵詞：農村土地；土地托管；法律建議

一、農村土地托管的成因及現狀

隨著城市化、工業化進程的不斷加快加快，大量青壯年勞動力紛紛涌向城鎮，種地慢慢成了留在家中老年人的“專利”，使得“會種地的干不動，干得動的不種地”這一尷尬局面成為某些農村地區的真實寫照。農村空心化、農戶兼業化、農民老齡化等現實，加劇了“誰來種地”、“地怎么種”這個農業農村改革中的突出問題。在這樣的歷史條件下，以農民新型土地托管服務轉應運而生。當前的農村土地托管服務主要有以下幾種模式：一是農戶間自發托管。不愿或無能力耕地的農戶直接讓親朋好友耕種，每年收取托管收益；二是村集體統一托管。村委會將全部或部分村民耕地集中在一起，統一管理或租賃；三是合作社參與土地托管。由農民合作社、合作社聯合社等形式的農合組織對成員的土地進行托管，統一開展大田種植、設施農業、養殖業及采摘觀光農業等現代化產業：四是涉農企業、種養大戶發起的土地托管。農業加工、農藥籽種供應以及規模化種、養殖的產業需求引發的土地托管要求。

二、當前農村土地托管中存在的問題

近幾年，農村土地托管發展得較為迅速，但其中也存在著諸多問題。一是絕大部分土地沒有確權登記，不能進行抵押、擔保和貸款融資，導致托管經營者資金短缺，托管規模受限：二是托管土地總體規模較低。大部分農村人均耕地不多，農戶承包地塊分散，集中困難，個別用戶不愿托管或調換地塊，則會影響整片土地的利用。加之部分地區尚未形成良好的土地托管運轉機制，工作人員缺乏積極性：三是托管收益期望逐年增高。農村經濟的發展使得土地價值越來越高，農戶愈發重視土地，對其收益產出的期望不斷提升，造成托管價格逐年上漲，直接影響了土地托管的快速發展和土地的生產效率：四是托管期限較短。農戶的務工經商具有不穩定性，同時擔心政策變化后自己失去土地，所以大多采取短期托管的方式，導致經營者不愿進行大規模投入，農田基礎設施和機械化程度不高，難以發揮規模優勢；五是土地托管較為粗放。當前土地托管缺乏有序組織，沒有專門的服務機構和平臺，土地供求信息的滯后造成供需脫節，自發形成的托管雙方沒有履行必要手續，口頭約定或并不規范的委托書使得土地托管處于低層次經營狀態。六是部分農戶缺乏法律意識。部分農戶雖然簽訂了協議或合同，但看到土地產出效益提高后，要么漲錢、要么退地，由于缺乏有效的監督約束手段，農民的單方面毀約使得土地托管被迫終止。七是缺乏人才和技術。受就業環境、工作強度、工資待遇等影響，土地托管主體很難形成自身穩定的專業技術隊伍，人才匱乏現象突出。八是優質高效的農業經營主體較少。具備農業經營資質的經營主體較少，經營項目大多停留在大田作物、果蔬種植、畜牧養殖等傳統地段產業上，效益較低，弱化了土地托管的實際意義。

三、對當前農村土地托管的幾點法律建議

土地托管是土地流轉的一種形式，是發展農業規模經營的重要手段。針對當前土地托管中存在的主要問題，特提出幾點法律方面的相關建議：一是加快土地承包確權登記頒證步伐。二是加快構建土地托管機構。三是建立健全農村土地托管仲裁機構。按照中共中央國務院辦公廳下發的《關于引導農村土地經營權流轉發展農業適度規模經營的意見》，明晰土地流轉相關方權利義務關系，規范仲裁程序，化解流轉糾紛；四是規范土地托管程序。五是加強土地托管用途管制。嚴格執行國土資源部、農業部相關規定，加強設施農用地管理，切實保護基本農田，嚴禁借土地托管的名義搞非農建設，嚴格查處將設施農用地用于其他經營的行為，杜絕耕地“非農化”：六是建立土地托管風險防范機制。托管土地收益實行市場化波動，地方財政建立農村土地托管風險基金，預防化解社會風險。加快建立農業保險體系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水等惡劣天氣導致的氣候性風險及火災、蟲災等災難性風險。七是加強對農村土地托管的重視程度。各級政府應站在保障國家糧食安全、切實維護農民利益的高度，提高對土地托管工作的關注程度和精力投入，加強對土地托管的服務和指導，加大對土地托管的宣傳推介，營造支持其發展的良好氛圍。農技服務部門負責加強對土地托管主體的相關技術培訓，進一步強化科技和人才支撐，增強其發展的內生動力。八是加大對土地托管的扶持力度。建議對土地托管主體實行重點傾斜，支持土地托管主體承擔涉農項目、開展農技推廣服務、優先承接各類涉農項目，有條件的地區可以設立融資專項資金用來補貼土地托管主體的貸款和擔保費用。