城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國(guó)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新分析

梁浩飛

摘 要：中國(guó)共產(chǎn)黨的十八次全國(guó)代表大會(huì)提出了一項(xiàng)解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，即是要注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求社會(huì)生產(chǎn)的各種要素達(dá)到資源的優(yōu)化配置。通過農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，為解決“三農(nóng)”問題提供捷徑。而在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展背景之下，農(nóng)村中還存在著許多土地問題亟待解決。文章對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、征收制度等進(jìn)行了分析，研究了農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村土地；管理制度；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2016）17-0140-01

1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展概述

黨的十六次全國(guó)代表大會(huì)提出了要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)”，黨的十八次全國(guó)代表大會(huì)又提出了要“推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，這些都表達(dá)了我國(guó)非常注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展和城市化發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，它要求我們要將農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合，將城市和農(nóng)村相結(jié)合，對(duì)城鎮(zhèn)的居民和農(nóng)村的居民平等地看待。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展同時(shí)也要求國(guó)家要統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整相關(guān)的政策制度，改革創(chuàng)新相關(guān)的體制，做到城鄉(xiāng)在市場(chǎng)信息、社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展、措施政策等方面都要實(shí)現(xiàn)一體化，以改變歷史上傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從實(shí)質(zhì)上來講，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平之間的統(tǒng)一，逐步解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距大、城市化發(fā)展引發(fā)矛盾等問題。

2 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度存 在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度主要有以下幾種：土地規(guī)劃制度、土地征地制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度等等。由于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地管理制度是區(qū)分開來的，因此農(nóng)村土地發(fā)展普遍存在許多問題，例如對(duì)農(nóng)村土地的征用使用，對(duì)農(nóng)村土地的監(jiān)管、規(guī)劃等。

2.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主體不清晰

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要存在兩個(gè)巨大的漏洞，一是集體所有土地所有權(quán)的主體十分模糊，二是集體土地所有權(quán)該如何行使并不明確。農(nóng)村土地所有權(quán)的主體模糊，這種制度的漏洞會(huì)直接導(dǎo)致許多主體對(duì)農(nóng)村土地展開主權(quán)爭(zhēng)奪，這樣不利于明確劃分農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也不利于農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，更加不利于農(nóng)村的發(fā)展。

農(nóng)民個(gè)體雖然是農(nóng)民集體中的一員，但是事實(shí)上他們對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)和支配權(quán)都因土地產(chǎn)權(quán)制度主體模糊而形同虛設(shè)，很難真正行使自己的權(quán)利。

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，農(nóng)村土地的行使權(quán)是掌握在村干部手中的，如果國(guó)家或者有發(fā)展商想要征用土地，都需要村干部去和農(nóng)民相互協(xié)商，但是往往國(guó)家或者發(fā)展商他們?cè)趨f(xié)商中都是占據(jù)主導(dǎo)位置的，具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)民真正的土地權(quán)益根本無法得到保障。同時(shí)，還由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主體不清晰，國(guó)家的很多部門，例如林業(yè)部門、漁業(yè)部門、畜牧業(yè)部門等都會(huì)對(duì)農(nóng)村的土地進(jìn)行管理，這種情況直接導(dǎo)致了農(nóng)村土地的管理和產(chǎn)權(quán)混亂。這些問題都是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地問題，如果不解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的這些混亂和模糊，更加就無法發(fā)展城鄉(xiāng)一體化。

2.2 缺乏優(yōu)良的農(nóng)村土地規(guī)劃制度

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，我國(guó)都更加注重對(duì)城市的發(fā)展，而忽略了對(duì)農(nóng)村的科學(xué)建設(shè)，這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。在目前我國(guó)農(nóng)村土地的規(guī)劃上，仍然還存在著但就農(nóng)村論農(nóng)村的現(xiàn)狀，這直接導(dǎo)致了很多農(nóng)村土地都得不到有效的規(guī)劃和管制，得不到科學(xué)的管理和有效的開發(fā)利用。

目前我國(guó)的土地規(guī)劃制度，主要是側(cè)重對(duì)農(nóng)田即耕地的建設(shè)、管理和保護(hù)，對(duì)于其他類型的農(nóng)村土地，例如建設(shè)用地、開發(fā)用地等土地的相關(guān)科學(xué)規(guī)劃則十分缺乏。雖然我國(guó)新的土地規(guī)劃已經(jīng)開始注重空間的規(guī)劃布局了，但是這些空間規(guī)劃布局側(cè)重的只是城鎮(zhèn)土地的發(fā)展規(guī)劃，仍然沒有對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃作出詳細(xì)的計(jì)劃，因此農(nóng)村土地的科學(xué)開發(fā)和發(fā)展方向仍然不明確，農(nóng)民的生活環(huán)境也沒有得到改善，生態(tài)空間也沒有得到優(yōu)化。

2.3 農(nóng)村土地征收制度的強(qiáng)制性嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益

我國(guó)城市化建設(shè)在短短十幾年內(nèi)就取得了良好的效果，其中很大一個(gè)原因要?dú)w功于征收農(nóng)村土地。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收制度是強(qiáng)制性的，農(nóng)民的土地權(quán)益很難得到應(yīng)有的保障。

首先，征收農(nóng)民土地，農(nóng)民取得的補(bǔ)償很少。基于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收制度，征收土地后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償是基于被征用土地的用途將產(chǎn)出的收益來確定的，根本沒有把被征用土地的成本納入考慮，很不利于優(yōu)化土地資源的配置。

其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的征收范圍很廣，很多農(nóng)村的土地不管未來的用途是什么，都先行征用，然后再有國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的管理、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓等。這種做法對(duì)農(nóng)民的利益是十分嚴(yán)重的損害，非常不利于我國(guó)農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，更加不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新

3.1 創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體不明確，這樣非常不利于推行城鄉(xiāng)一體化，因此農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度必須改革創(chuàng)新。對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革要包括對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行改革、對(duì)宅基地的使用權(quán)進(jìn)行改革、對(duì)農(nóng)用土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行改革。當(dāng)然，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革并非一朝一夕、一蹴而就的事，國(guó)家還需要頒布相關(guān)的政策規(guī)定來予以配合。

具體來講，首先要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，細(xì)分到該集體土地的所有權(quán)是歸哪個(gè)農(nóng)民個(gè)人所有、哪個(gè)村民集體所有又或者是歸哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有。只有做到明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，那么農(nóng)村土地的利用率才能夠得到提高，對(duì)農(nóng)村土地的監(jiān)督管理才會(huì)產(chǎn)生效果。其次，針對(duì)部分農(nóng)村建設(shè)用地，國(guó)家應(yīng)賦予其所有者轉(zhuǎn)讓該類土地的權(quán)利或者允許該類土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，這樣才能夠優(yōu)化農(nóng)村土地的資源配置，使得城鄉(xiāng)土地管理制度不再二元化。最后，從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展這個(gè)目標(biāo)出發(fā)，在進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)要做的就是改變制度和政策偏向城市的傳統(tǒng)，從土地產(chǎn)權(quán)制度的改變上建立起一種新興的城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)村能夠具有同城市一樣的發(fā)展權(quán)利。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村土地規(guī)劃制度

根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體要求以及現(xiàn)代化土地資源管理的要求，應(yīng)該對(duì)我國(guó)農(nóng)村的土地規(guī)劃制度進(jìn)行創(chuàng)新，爭(zhēng)取創(chuàng)立一套新興的、高效的、資源優(yōu)化配置土地規(guī)劃制度。

首先，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，我國(guó)的農(nóng)村土地制度規(guī)劃要注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)村的城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)用地的建設(shè)等都要與城市建設(shè)相互協(xié)調(diào)。規(guī)劃土地時(shí)要注重因地制宜，充分考慮建設(shè)地區(qū)的地區(qū)特色和文化。并且在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，還要鼓勵(lì)農(nóng)村的村干部、村代表等也參與到規(guī)劃討論之中，充分聽取他們的意見。其次，在進(jìn)行農(nóng)村土地規(guī)劃制度創(chuàng)新時(shí)，還要注意落實(shí)到局部，例如如果開發(fā)商要征用農(nóng)村土地，是試行土地流轉(zhuǎn)還是按照傳統(tǒng)土地征用對(duì)農(nóng)民進(jìn)行賠償都要有規(guī)劃可循。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地征收制度

由于我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷發(fā)展，很多農(nóng)民的土地都面臨著被征用的命運(yùn)，這樣就意味著農(nóng)民的權(quán)益可能得不到良好的保障，因此農(nóng)村土地的征收制度必須改革創(chuàng)新。首先，對(duì)于用作公共目的的土地征用，要盡可能地考慮農(nóng)民的意見，縮小征用面積。其次，針對(duì)征地后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償措施，要有所改進(jìn)，應(yīng)該讓土地被征用的農(nóng)民未來的生活得到保障，例如可以讓他們加入城市生活，或者充分尊重農(nóng)民的解決意見。只有農(nóng)民的土地權(quán)益得到保障了，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展才能順利推進(jìn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，我國(guó)的農(nóng)村土地管理制度還存在著一些阻礙該發(fā)展的問題，因此必須改革創(chuàng)新，例如對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度和征收制度都要進(jìn)行改革創(chuàng)新，使之能夠適應(yīng)并推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉永強(qiáng)，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國(guó)農(nóng)村土地管理 制度創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，（10）