淺析吉林省應急管理組織體系建設的路徑選擇

李琦+牛晶

[摘要]應急管理組織體系建設是應急管理工作有效開展的重要前提。實施國家治理的戰(zhàn)略，對應急管理組織體系建設提出了新要求。吉林省應急管理組織體系建設相對薄弱，需要在職能設計、責任保障、系統(tǒng)協(xié)同等方面加以完善和改進。

[關(guān)鍵詞]應急管理 組織 體系 吉林省

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）16-0029-02

應急管理組織體系建設，是應急管理工作完善與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是各級各部門履行應急管理職能和提供公共安全保障服務的重要載體。相對而言，吉林省應急管理物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是在應急管理組織體系建設方面還不夠健全，在新形勢下，其應急管理職能的履行和應對突發(fā)事件的能力亟待提高。

一、吉林省應急管理組織的基本架構(gòu)與職能

吉林省按照國務院的要求構(gòu)建了應急管理組織體系。其主要組成部分包括領(lǐng)導機構(gòu)（各級應急管理委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為領(lǐng)導小組）、辦事機構(gòu)（各級政府應急管理辦公室）、工作機構(gòu)（政府有關(guān)職能部門和單位）。

（一）省級基本架構(gòu)與職能

吉林省在2004年成立了省突發(fā)事件總指揮部（2006年1月更名為省應急委員會）。省長擔任省應急委員會主任，省委副書記、省政協(xié)主席、副省長、省長助理、省政府秘書長、省公安廳廳長、省軍區(qū)副司令員、武警吉林省總隊總隊長兼任副主任、省政府副秘書長、省食品安全委員會辦公室主任、辦公廳主任及各職能部門一把手為基本成員。根據(jù)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)吉林省人民政府辦公廳主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（吉政辦發(fā)[2009]64號），作為省應急委員會的日常辦事機構(gòu)的省政府應急管理辦公室設在省政府辦公廳，由省政府秘書長兼任省政府應急辦主任。省政府應急辦下設三個職能處室：應急值守處、綜合預案處和保障指導處。省級應急管理工作機構(gòu)達到27個，涵蓋災害救助、氣象安全、抗震救災、防汛抗旱、森林防火、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、公安消防、社會安全等領(lǐng)域。[1]從組織架構(gòu)上看，全省應急管理組織體系建立，形成了“政府主導、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、社會參與”的應急管理格局；從責任分配上看，省政府將應急管理納入省、市（州）、縣政府及省直部門績效考核內(nèi)容，形成了“職能履行、責任落實”的應急管理工作評估機制。

（二）市縣級基本架構(gòu)與職能

吉林省各市（州）、縣（市）級政府也參照省級模式，相繼建立了應急委員會、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。市（州）政府的應急管理委員會，由市長兼任主任，副市長、市政府秘書長為副主任，政府下設部門和單位主要負責人為基本成員，其主要職能是統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)本級政府應急管理應對工作。市政府成立了應急管理辦公室，包含總值班室、救災辦公室、應急指揮中心、應急保障科室等組成部分，其主要職能包括組織開展應急管理日常工作和應急體系建設、突發(fā)事件預防和應急保障、重大及特別重大突發(fā)事件應急處置的組織協(xié)調(diào)、應急管理督查等職責。市政府應急管理工作機構(gòu)包括公安、衛(wèi)生、安監(jiān)、交委、地震、氣象等應急管理職能凸顯的單位，分別設立了應急管理辦公室，其主要職能側(cè)重于本單位業(yè)務領(lǐng)域的應急管理職責。各區(qū)縣（自治縣）政府都參照市政府應急委的設置模式，設立了應急管理委員會和應急辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也均成立了應急管理領(lǐng)導小組，在黨政辦或綜治辦設立了應急管理辦公室，落實了專（兼）職工作人員。村（社區(qū)）設立了應急管理負責人和信息員。吉林省省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級政府應急管理辦事機構(gòu)共核定行政編制224名，實有人員226名。[2]全省形成了自上而下的市、區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）四級應急管理組織體系。

二、新形勢下對應急管理組織體系建設的新要求

（一）適配應急體系的頂層設計

目前，中國各級應急管理組織體系均是與應急預案、應急管理體制、機制與法制（“一案三制”）為核心內(nèi)容的應急體系相適配的，是在2003年抗擊“非典”疫情取得經(jīng)驗后得以形成和發(fā)展的。然而，當今和未來所面對的公共安全形勢變得愈加復雜，公共突發(fā)事件無論從發(fā)生頻次還是破壞力方面均是有增無減，“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”。[3]為此，黨的十八大提出要加強公共安全體系建設。這對各級應急管理組織體系建設提出了新的更高的要求——更好地滿足人民群眾日益增長的對公共安全這一公共產(chǎn)品的需要。對于吉林省而言，這就要求全面系統(tǒng)檢測、思考其所面對的應急管理形勢，從為全省、為國家負責的角度思考符合省情的應急體系建設的“頂層設計”，而應急管理組織體系建設必須緊密圍繞“頂層設計”，做出統(tǒng)籌規(guī)劃與建設。

（二）形成具有特色的應急管理組織體系

中國各級各部門均按照《突發(fā)事件應對法》中“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”的建設要求進行應急管理組織體系建設。從實踐來看，各級各部門雖然在應急管理體制方面結(jié)合自身的實際情況進行了各自的創(chuàng)新，但是應急管理組織體系卻是大同小異。不可否認的是，它們都為應急管理的有效施為發(fā)揮了重要的作用。然而，在實踐中，也暴露出了應急管理組織體系建設的諸多問題：諸如應急組織中領(lǐng)導機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間，存在職能交叉、權(quán)責不等、信息溝通不暢、協(xié)同混亂等等。對于吉林省而言，亦需要進行應急管理組織體系建設的創(chuàng)新，不能簡單地參照北京、廣東等發(fā)達地區(qū)，需要根據(jù)本省的實際情況科學設計與建設，形成具有特色的應急管理組織體系。

（三）達成應急管理組織體系建設法治化

應急管理組織體系建設的目的在于更好地達成應急管理，其建設必須符合規(guī)范化合程序化的要求。雖然目前關(guān)于各級各部門的應急管理組織建設有法可依、有章可循，但是在組織間與組織內(nèi)部還缺乏細節(jié)性的法律法規(guī)對各自的組織行為進行協(xié)同，應對突發(fā)事件中各級組織還存在著缺乏規(guī)范流程，依托長官意志現(xiàn)象較為嚴重，尤其是在涉及跨域指揮過程中，從預案編制到聯(lián)合執(zhí)行，尚缺乏組織間的法律規(guī)范指導。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標和重大任務，并提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。對于吉林省而言，這就要求應急管理組織體系建設務必也要遵循按照依法管理的要求，推進應急管理法治化，依法確權(quán)、依法捍權(quán)、依法追責，使應急管理組織內(nèi)部、之間形成法治規(guī)范。

（四）強化應急管理的社會組織參與

應急管理的重心在于基層。衡量應急管理能力的重要基準在于能否有效觸及基層的“末梢”。發(fā)動群眾力量參與國家治理是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)。習近平總書記指出，“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全”。“政府主導、社會參與、優(yōu)勢互補、協(xié)同配合”的應急管理理念已經(jīng)普及，然而在應急管理組織體系建設方面仍彰顯不足。在傳統(tǒng)的應急管理組織體系中，政府等行政部門在一定程度上還存在著“舍我其誰”“為我獨尊”的意識和行為。社會組織（包括企業(yè)、公眾、非政府組織等）等并沒有被正式納入到應急組織體系之中，其在應急管理之中的積極作用并未得到充分釋放。對于吉林省而言，應急管理的社會組織參與尚顯薄弱，基層社區(qū)、農(nóng)村等應急組織建設需要加強，尤其是需要通過應急社會組織建設喚醒群眾的自保及互助意識。

三、吉林省應急管理組織體系建設的發(fā)展路徑

（一）科學定位傳統(tǒng)應急管理組織職能

吉林省傳統(tǒng)應急管理組織（領(lǐng)導機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)）的發(fā)展必須滿足有效提供滿足公共安全產(chǎn)品的需要，職能定位于基于“源頭治理與動態(tài)管理”承載公共安全的新任務與新挑戰(zhàn)。第一，加強領(lǐng)導機構(gòu)建設，重點在于促進其在應急管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。精細化應急管理職責，突出強化應急準備，整合專項應急指揮機構(gòu)，健全完善應急管理聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)重大問題研揣的常態(tài)化。第二，加強辦事機構(gòu)建設，重點在于理順應急管理中的工作流程與工作機制，明確重點部門及核心樞紐，強化其與領(lǐng)導機構(gòu)、工作機構(gòu)之間的工作聯(lián)系，充分發(fā)揮承上啟下的作用。第三，加強工作機構(gòu)建設，重點在于強化社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所承擔的專項應急管理職能，強化兼職人員專職化，組建專業(yè)化隊伍。

（二）合理劃分應急管理組織的責任

吉林省應急管理組織建設建設中，必須確保應急職能穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)揮作用，構(gòu)建各級各部門清晰的應急責任邊界及效率效能評估體系。第一，在確立職能的基礎(chǔ)上，探索各級各部門如何合理劃分領(lǐng)導機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)在應急管理中的責任，不宜過分責任上移或是下移，以能夠確保各級各部門充分發(fā)揮應急管理中的能動性作為責任衡量的尺度。第二，基于責任構(gòu)建各級各部門（尤其是辦事機構(gòu)及工作機構(gòu)）應急管理標準化的流程再造。確保責任的履行的前提是具有明確的衡量體系及標準，為此需要研究制定基于應急管理事前、事中及事后的三個基本階段的標準化流程建設，如應急值守的標準、應急預案編制的標準、應急救援隊伍工作標準、應急物資物流體系建設標準、應急管理損失賠償標準，等等。第三，加強各級各部門應急管理責任追究的司法建設。在應急管理的末梢（工作機構(gòu)）的法律法規(guī)建設相當貧弱，當各級各部門的應急管理工作與標準出現(xiàn)偏差（尤其是較大偏差）的情況下，務必具有明確的法律法規(guī)確保對其進行責任的追究，此種法律法規(guī)設計的中心在于確保糾偏工作的長效維系。

（三）充分釋放應急管理組織的協(xié)同效能

吉林省應急管理組織建設務必實現(xiàn)系統(tǒng)性、統(tǒng)合性，最大程度發(fā)揮應急管理組織的整體效能，即符合系統(tǒng)論中的整體協(xié)同性。“大”而“散”應急管理組織偏狹于耗費本已有限的財政資源。第一，加強基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村）應急管理組織的建設，吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地域廣大但是應急管理建設相對薄弱，這構(gòu)成了應急管理中的“木桶效應”，有效協(xié)同的前提是將其應急管理能力得以有效的提升。第二，加強軍地應急管理聯(lián)動機制。務必將武警、軍隊等發(fā)揮實質(zhì)性應急管理職能的組織整合在應急管理組織體系中，由于軍隊及武警在權(quán)力隸屬關(guān)系上的特殊性，此種連接的要點在于構(gòu)建靈活、便捷、及時的溝通渠道與溝通渠道，并利用軍隊在信息搜集方面的優(yōu)勢，改變以往軍隊在應急管理中被動參與的局面。第三，加強應急管理社會組織建設。在城市社區(qū)應急管理工作中，建立預警系統(tǒng)尤為重要。[3]需要摒棄社會組織“大”“散”等偏見，摸底非政府組織、非贏利組織的應急管理能力，在專業(yè)能力上加強培訓，在法律上予以應急管理身份認同，在財政上予以必要的資金支持，為社會組織合法的應急管理參與提供平臺。

總之，應急管理務必視作為國家治理體系的不可分割的一部分。應急管理組織體系建設作為一項龐大的系統(tǒng)工程，在遵循國家法規(guī)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，需要因地制宜基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，科學設計應急管理職能，切實提高應急管理責任意識，充分發(fā)揮應急組織的協(xié)同作用，為吉林省各項事業(yè)的發(fā)展保駕護航。

【參考文獻】

[1][2]魏禮群.中國應急管理報告2010[M].北京：紅旗出版社，2011：166-167.

[3]閃淳昌.建設現(xiàn)代化應急管理體系的思考[J].社會治理，2015（05）.

[4]王芳.吉林省城市社區(qū)應急管理存在的問題及對策分析[J].新西部，2015（17）.

責任編輯：楊柳