基于環境質量改善的天津市多部門環境管理協同機制研究

閆　佩　李　燃　常文韜　羅彥鶴

（1天津市環境保護科學研究院天津3001912天津市聯合環保工程設計有限公司天津300191）

基于環境質量改善的天津市多部門環境管理協同機制研究

閆佩1，2李燃1，2常文韜1，2羅彥鶴1，2

（1天津市環境保護科學研究院天津3001912天津市聯合環保工程設計有限公司天津300191）

目前我國環境管理體制、機制不健全已成為當下環境管理最主要和最基本的問題之一。改善環境質量需要各級政府、多部門以及社會各方面的共同努力，需要構建完善的環境管理體制、機制做保障。針對天津市環境管理機制的現狀及問題，提出構建天津市多部門環境管理協同機制框架，及完善環境管理協同機制的對策建議，提升環境保護工作效益最大化。

協同機制；環境質量；多部門；環境管理；天津市

目前我國現有的相關法律法規對各部門的環境管理職責規定過于抽象，造成部分環保責任難以落實、互相推諉。各部門的利益關注內容、組織結構、行為方式等不同，往往難以相互協調配合，達到理想的環境保護成效。因此，改善環境質量需要各級政府、多部門以及社會各方面的共同努力，需要構建完善的環境管理體制、機制做保障。本文通過分析天津市環境管理現狀和問題，研究將協同理論引入環境管理工作中，以全面改善環境質量為出發點和落腳點，構建協調有序、高效運轉的天津市多部門環境管理協同機制框架，并提出完善的對策和建議，從而充分利用各職能部門的合力，激發各級政府的主動性，提升環境保護工作效益最大化。

1　多部門環境管理協同機制構建方案

環境質量改善多部門環境管理協同機制是一個復合概念，其理論依據涵蓋環境、系統、協同、機制等多個基礎理論。若將環境保護工作看作一個復雜巨系統，則這個系統的活動主體包括：政府行政部門（包括環境主管部門、其他相關行政部門等）、企業和公眾。從理論上講，在環境管理中，政府的角色是規制者、監督者和裁判者；企業是實施方和自我管理方；公眾（包括市民、學者、媒體和環境社會組織）是社會監督者和自我參與者。即通過在環境管理系統內構建協調有序、高效運轉的協同機制（包括運行機制、激勵機制、制約機制、保障機制等），促進系統內部的各政府行政部門（包括各級人民政府、環境主管部門、其他相關行政部門等）按照協同方式進行整合，相互合作、互相牽制，形成環境保護工作的合力，有效提高環境保護工作的效率，促進環境質量的整體改善［1］。

構建環境質量改善多部門環境管理協同機制模型框架，包括：形成機制、運行機制、約束機制、激勵機制、以及保障機制與公眾和企業之間的互動機制。機制模型框架如圖1所示。

圖1　環境質量改善多部門環境管理協同機制模型框架

1.1形成機制

形成機制最根本的目的是要明確環境保護工作復雜系統中各行動主體的目標和責任，為實現機制奠定基礎。目標責任制是形成機制的核心內容。

1.2運行機制

從環境保護工作復雜系統的活動主體和職責分析中可以確定，在環境質量改善管理協同機制中，運行機制包括政府行政部門之間的綜合決策和部門聯動。

1.3制約機制

制約機制主要指對系統行動主題的監督檢查。

1.4激勵機制

激勵機制主要指對系統各行動主體，即各級政府及其行政管理部門的績效考核和獎懲制度。

1.5保障機制

保障機制包括針對政府職能部門的高規格的協調組織（機構）以及各行為主體間的信息溝通和共享。

1.6互動機制

系統與公眾之間的互動機制主要通過信息公開、宣傳教育及相關政策措施等引導和鼓勵公眾參與，與企業間的互動機制主要通過經濟政策激勵、下達強制減排任務、嚴格環保標準等。

2　天津市環境管理協同機制現狀

對應本文所構建的環境質量改善多部門環境管理協同機制模型，來分析天津市環境管理協同機制的現狀。

2.1目標責任制

在天津市的環境保護工作中，目標責任制已經得到應用。例如，早在1998年，天津市政府與全市各區縣人民政府簽訂了《天津市環境保護目標責任書（1998-2002年）》，保證了天津市改善環境質量的任務層層分解落實，達到既定目標。

2.2綜合決策

天津市環保局在政府決策中也發揮了重要的作用。其中較為顯著的成績分別是形成了污染減排的倒逼機制、以防治細顆粒物（PM2.5）和可吸入顆粒物（PM10）為重點的大氣污染治理措施和以陸源污染防治為主的水污染治理措施。

2.3聯動機制

部門聯動機制主要用于環保執法專項行動和應急管理工作中。天津市自2004年起開展環保專項行動。重點對影響社會穩定和群眾反映強烈的污染問題、重點行業污染問題進行集中整治。天津市制定了《天津市環境保護局天津市安全生產監督管理局關于建立應急聯動機制的工作意見》，初步形成了市、區縣兩級環保、安監部門應急聯動工作機制。

2.4監督檢查與政績考核機制

目前天津市已經形成的較為有效的工作制度包括執法責任制和行政執法案卷評查等內部監督，以及環保社會監督員和12369環保熱線等外部監督制度。

政績考核機制目前運用成功的主要為將城考和生態市建設工作成果納入區縣黨政領導班子和領導干部的綜合考核評價工作中。

2.5信息公開和共享機制

2010年，天津市環境保護局對《市環保局政府信息公開工作方案》進行了修改完善，將《天津市政府信息公開規定》與環境保護部《環境信息公開辦法》確定的公開范圍相結合，將全局主動公開范圍擴大到19大類、108個子項。

2.6公眾參與制度

天津市在執行環評制度的過程中，一直非常注重公眾參與。2006年，天津市環境保護局按照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》要求，在天津市行政審批服務網上建立了公眾參與平臺，公示環境影響報告書受理審批的有關信息。

3　天津市環境管理協同機制存在問題

3.1環境管理權責橫向分散、縱向分離

無論是國家層面，還是地方層面，我國環境管理的權責仍存在較為嚴重的橫向分散、縱向分離的現象。從橫向來看，存在部門職責規定不明確的問題。例如：市環保局有“組織編制生態保護規劃”的職責，市農委有“擬定并實施農業生態建設規劃”的職責，兩者職責有一定的重疊和交叉。這種部門間職能的交叉和重疊，造成了環保工作的不順暢。從縱向來看，市環保局對各區縣環保局僅有指導工作的權利，區縣環境保護工作要受區縣政府的統籌管理。

3.2無跨部門協調機構

目前，為推動環保工作，天津市成立了多個由市領導擔任組長、多部門參與的領導小組，但這種領導小組并非專門的跨部門、高規格的環境管理協調機構，領導小組辦公室通常設在環保局，工作人員由環保局工作人員兼任，沒有專門的人員編制，在進行協調工作的過程中往往被誤認為是環保局自己的工作，得不到其他成員部門的重視，工作效果大打折扣［2］。

3.3缺乏通暢有效的信息溝通和共享平臺

天津市尚未建立起環境信息的共享平臺，由于各單位的信息系統多不對外公開，極易造成整個環境系統內的“信息孤島”現象，缺少有效的部門間協調手段。

3.4地方環境標準體系尚未建立

天津市現行的地方環境標準僅有3項。總體來看，地方標準數量少，類別單一，未能與國家標準進行有效的銜接、協調，同時國家現有環境標準難以完全滿足天津市環境管理的實際需要。

4　完善天津市多部門環境管理協同機制的對策與建議

4.1完善地方環保法規對部門職責的規定

將環境保護工作的部門責任進一步厘清，明確各部門的環境保護職責，強化環保部門的統籌指導和監督執法職能，為各部門的環境保護工作提供專業的意見和指導，并督促各相關部門和地方政府履行自己的環境保護職責［3］。在具體職能設置上，將環境保護的具體責任落實到各相關行政部門和區縣人民政府，例如：農村環境保護的責任由農委負責，水環境保護的責任由水務局負責，節能減排及其工程等由發改委負責。

4.2提升環保部門參與綜合決策的能力

天津市可擬照國家環境咨詢委員會的形式，由環保局聘請環保領域的資深院士、專家組成的“環保智囊團”，成立天津市環境咨詢委員會，受政府的委托對特定環境問題進行調查和研究，參與并在一定程度上監督政府有關環境問題的決策過程，為政府的科學決策服務。

4.3加強與其他執法部門的合作和聯動

在既有體制下強化環保部門的監督執法職能，提高環境執法效果，除加強自身的執法能力之外，更要加強與其他行政執法部門的合作和聯動。如，加強與司法部門的協調合作，建立環境保護執法聯動機制。通過與人民法院、人民檢察院、公安機關聯合出臺環境保護執法聯動機制的相關辦法，明確聯動協作機制及各部門在協作機制中的職責。

4.3建立跨部門、高規格的環保協調機構

在天津市地區層面建立跨部門、高規格的環境保護協調機構，可以效仿北京市“首都環境建設委員會”的做法，成立專門的高層議事機構，負責審查和評估全市環境保護工作重大政策及中長期發展規劃，協調環境保護與社會經濟發展、城市建設等工作中出現的矛盾和重大問題，監督檢查和評估環境保護政策規劃落實情況等。

4.4建立完善的環境信息溝通渠道

根據不同環境要素所涉及的工作內容，在各級政府、各職能部門中設立專門的信息聯絡員，負責環保工作的溝通和反饋。針對不同類型的環境保護工作，研究設置不同的工作形式和程序，建立通暢、有效的部門間環境信息溝通渠道。

4.5完善環境保護公眾參與制度

加大環境保護宣傳教育力度；搭建通暢的公眾溝通和參與平臺；重視重大項目、敏感項目的環境信息公開；開展形式多樣環保活動；建立社區環境圓桌會議制度。

［1］陳書全.環境行政管理體制研究——以我國環境行政管理體制改革為中心［D］.青島：中國海洋大學，2008.

［2］鐵燕.中國環境管理體制改革研究［D］.武漢：武漢大學，2010.

［3］李彬.管理系統的協同機理及方法研究［D］.天津：天津大學，2008.