塔里木河流域生態補償機制初探

王光焰

【摘要】塔河近期綜合治理項目實施以來，特別是流域水資源管理體制改革以來，塔河治理工作取得了世人矚目的社會、經濟、政治和生態效益，流域水資源統一管理、統籌兼顧、和諧發展、全面發展的思想逐步深入人心，大局意識、全局意識、節約用水和限額用水意識逐步增強。但是，流域內經濟社會與生態環境用水矛盾依然存在，搶占、擠占生態水現象頻發，其所帶來的環境干擾引發生態退化，成為流域可持續發展的重大障礙，威脅流域發展安全，增加經濟建設成本，導致了生態恢復重建與社會經濟發展的矛盾，為此，筆者借鑒福建省、黑河流域、新安江流域經驗，并結合塔河流域實際，對塔里木河流域生態補償機制進行初探。

【關鍵詞】塔里木河；生態；補償；機制

1、塔河流域流域占用生態水補償機制

目前，塔里木河流域水資源管理存在的突出問題之一是搶占生態用水，威脅著流域生態環境。這個突出問題反映了我們目前在流域水資源管理和生態保護方面還存在著一些政策缺位，特別是有關流域生態建設和水資源管理的經濟政策嚴重短缺，使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者，受益者與受害者之間的不公平分配。導致了受益者無償占有，未能承擔破壞生態的責任和成本；受害者得不到應有的經濟補償，挫傷了節約用水和保護生態的積極性。這種生態保護與經濟利益關系的扭曲，不僅使流域的生態保護和水資源管理面臨很大困難，而且也影響了地區之間以及利益相關者之間的和諧。按照 “誰破壞誰治理、誰占用誰補償”的原則，提出建立和實施塔里木河流域生態水量占用補償機制，制定《塔里木河流域生態水占用補償費征收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。對占用塔里木河流域生態水量的，按下列標準累進加價征收生態水量占用補償費：超限額10%以內的部分按其當地水價的3倍繳納生態水量占用補償費；超限額10%—20%的部分按其當地水價的6倍繳納生態水量占用補償費；超限額20%以上的部分按其當地水價的10倍繳納生態水量占用補償費。未經自治區人民政府批準，對擅自擠占生態水的單位和個人，按其當地水價的15倍繳納生態水量占用補償費。

通過該機制的實行，對塔里木河流域內部分州、地、兵團師和用水單位搶占擠占生態水的情況，實施強制性補償的政策措施。征收塔里木河流域生態水量占用補償費，建立和實施生態水補償機制后，對搶占擠占生態水的單位，除了在流域內通報批評外，由塔里木河流域管理局代表政府強制要求占用者按累進加價的方法和規定的標準交納生態水量占用補償費。使占用者要付出高額的代價，無利可圖，節約用水、不超用水者不吃虧，就能維護流域水資源有序管理，統籌兼顧，促進流域經濟社會全面協調可持續發展。

征收流域生態水量占用補償費是一種政府強制措施，具有懲罰性質，其征收決定和繳納數額是塔里木河流域水利委員會確定的，由塔里木河流域管理局代表政府按年征收、管理和使用。對違反《辦法》規定拒不繳納生態占用補償費的，由塔里木河流域管理局報自治區水行政主管部門、財政部門，或兵團水利局、財政局，從其財政預算撥款或財政轉移支付款中抵扣。對搶占擠占生態水的單位，在進行流域內通報批評、追究領導責任的同時，還要責令其按當地水費的若干倍交納生態補償費。對占用他人限額內水量的，以其高位水價的若干倍給予補償。充分發揮水價的杠桿調節作用，強化人們的節約用水意識，促進節水型社會建設。這個制度是有利于維護流域水資源統一有序管理，統籌兼顧、全面協調可持續發展的。

2、設立流域生態治理專項資金

借鑒國內福建省流域生態補償機制的成功經驗，在塔里木河流域設立流域生態治理專項資金，由自治區人民政府或水利部每年投入一定的資金，用于支持塔里木河源流及塔里木河干流流域治理；由塔里木河流域管理局設立專戶管理，專項資金主要用于專款用于源流和干流上游年度整治計劃內的項目，重點安排畜禽殖業污染治理、農村垃圾處理、水源保護工程；工業染防治及污染源在線監測監控設施建設等項目。資金的撥付辦法參照財務的 “專項資金管理辦法”。

3、進行流域生態功能區劃，確定產權主體

根據生態補償的目標和定位，對流域進行生態功能區劃分，進行分區管理建設。生態補償政策的制定首先要解決的兩個基本問題是“為什么要補，誰補給誰”的產權問題，而進行流域生態功能區劃和經濟發展區劃是準確解決上述問題的最好方法。生態功能區是通過系統分析生態系統空間分布特征，明確區域主要生態問題、生態系統服務功能重要性與生態敏感型空間分異規律，制定出來的區域生態功能分區方案。生態功能分區是確定優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的基礎，四類主體功能區是對生態功能區的經濟發展定位。只有清晰界定了接受或支付生態補償的區域或主體，才能明確各個功能區的職責，并據此制定本地區的經濟發展規劃，這是生態補償機制建立的法律與政策依據。

4、廣泛吸收相關利益主體參與生態補償機制的建設

生態補償機制建立的過程中要鼓勵相關利益群體充分參與其中。生態補償政策的根本目的是調節生態保護背后相關利益者的經濟利益關系，進而形成有利于生態環境保護的社會機制。對于一個涉及眾多利益相關者的政策，要保證公平和合理，就必須讓利益相關各方公平參與。具體說來，就是要針對不同地區生態環境功能和生態補償機制的差異來引導本地居民參與生態機制的建設中。比如對塔河干流經濟相對發達地區，可以利用較為完善和開發的市場機制積極探索市場補償的方式；對源流地區經濟相對欠發達而言，在補償貧困地區居民因保護環境而犧牲的機會成本的同時，要結合當地情況吸納當地居民參與發展與環境生態相適應的產業結構，鼓勵補償區人民承擔生態保護建設項目，通過項目來真正持久提高居民收入，環境脆弱的落后地區的生態保護才能可持續地發展下去。