新常態下地方政府融資平臺轉型發展探析

朱洪寶　張家文

【摘 要】近年來，融資平臺的發展可謂一日千里，自一九九四年至今國家先后出臺了包括《新預算法》和《地方政府性債務管理意見》等一系列法律法規，大力推動融資平臺的發展。筆者首先分析地方融資平臺的誕生起源，然后分析地方融資平臺存在的價值和必要性，針對其目前存在的問題，最后提出地方融資平臺轉型發展的建議。

【關鍵詞】融資平臺；地方政府債務；轉型發展

0 前言

按照中國人民銀行、財政部、發改委和銀監會四部委的規定，所謂地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。

地方政府融資平臺先后歷經了起步、快速發展、整頓調整及轉型發展幾個階段。地方政府融資平臺是我國金融體制、分稅制財政體制、地方政府官員政績考核體系三者重疊的合理化產物，為推進城市化、促進地方經濟發展、提高城市居民生活水平等方面發揮了巨大作用。尤其是2008年國際金融危機之后，國家出臺了“四萬億”經濟刺激計劃，各級地方政府均新成立了數量眾多的融資平臺，各級地方政府融資平臺數量短時期內增長迅速，債務規模和財政風險在短期內飛快增加。但部分融資平臺運作的不規范導致債務風險的上升漸漸地引起了社會各界的高度重視。

為轉變政府職能及推進地方政府投融資機制改革，一系列法律法規相繼出臺。無一例外這一類法律法規都明確了地方政府融資平臺將不再承擔政府融資職責，提出要通過債務清理的方式來厘清當前政府融資的現狀，將逐步剝離融資平臺的政府融資職能，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書，將不得不面臨轉型問題，通過市場化轉型，成為新型市場化投融資主體。

1 地方政府融資平臺存在價值及必要性分析

1.1 地方融資平臺是我國經濟發展的必然產物

1994 年分稅制改革，地方政府的財權上移，中央政府事權下移，導致地方政府的事權和財權不匹配，地方政府的財政收入遠遠不能滿足財政支出，大批地方政府融資平臺應運而生。2008 年金融危機對全球經濟造成了很大的沖擊，我國政府推出“4萬億”計劃，地方政府融資平臺成為了時代的弄潮兒。在“4萬億”計劃中，中央政府實際僅投入1.18 萬億，剩余的近3萬億要由地方政府自己籌措，無奈之下，地方政府只得通過地方政府融資平臺來解決資金問題，因此2008年后地方政府融資平臺數量上和債務規模上均快速增加。因此，地方融資平臺是我國經濟發展的必然產物。

1.2 國際經驗表明融資平臺存在具有重要價值

政府融資平臺并非中國獨有，在國際上早已存在，只是表現形式有所不同。在日本，主要表現為地方公營企業、獨立行政法人、地方三公社、第三部門等。在美國主要是特別目的機構、公共事業經營公司等。在英國和澳大利亞，既大量使用PPP 模式，也普遍存在類似融資平臺性質的項目實施和管理機構。在歐美，融資平臺雖然隸屬于政府，但它采取市場化、專業化運作，接受市場約束，在投融資職能方面顯著優于政府，其存在價值不言而喻。

1.3 政府融資平臺是實現新型城鎮化的重要融資渠道

當前，我國的新型城鎮化正在加速發展。據粗略測算，城鎮化所需資金成本大約50萬億元，這對地方政府來說，單純依靠財政收入無法滿足如此巨大的資金需求。地方政府融資平臺作為籌集資金的有生力量，能夠為城鎮化建設提供強有力的資金支持，將是新型城鎮化建設中重要的融資渠道！

2 地方政府融資平臺存在的問題

2.1 融資平臺法人治理結構不完善

融資平臺一般由政府獨資組建，缺乏現代化企業的董事會、監事會和經營層。政府直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，政府對基礎設施建設資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，日常經營不可避免的帶有濃厚的政府行政色彩，公司只是擔當出納角色，沒有形成真正意義上符合風險收益一體化要求的投融資主體。其名義上是公司，實際上只是政府操控的融資工具，地方融資平臺一方面被地方政府“綁架”缺少獨立性，另一方面由于法律法規的不完善又缺乏監管和問責。

2.2 平臺數量多，債務規模大

據銀監會數據，截至2013年12月31日，地方政府融資平臺數量在1.1 萬家左右，而2010年底只有約6500家，增長超過60%。而這只是列入銀監會統計口徑的數據，有很多鄉鎮級融資平臺，還不在銀監會的統計范圍之內。另外發改委統計的只是發行城投債的融資平臺數量，統計范圍更小。目前全國究竟有多少家融資平臺，尚無權威數據。

2.3 融資平臺自身償債能力缺乏可持續性和造血功能

由于地方融資平臺承擔了很多公益性項目，因此大多缺乏現金流。資產中大部分也都是一些公益性資產，既無法產生經濟效益，也無法變現流通。所以，融資平臺償債主要靠借新還舊，自身造血功能明顯不足。中誠信國際的研究表明，2011-2013年已發債的融資平臺公司借新還舊率分別為69.85%、61.19%和68.8%。

3 地方融資平臺轉型發展的建議

3.1 提升經營能力，推進市場化改革

一要，完善法人治理結構，建立“產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。二要，通過業務流程和管理機構改造、人才培養和引進等途徑，不斷提高平臺公司在戰略規劃、集團管理、風險控制、資本運作等方面的能力，提高市場化經營水平。三是，創新投融資手段，拓寬投融資渠道，加強資本運作，不斷優化資本結構，提高資本運營效率和盈利水平，提高資產運作能力，發揮經營性國有資本杠桿作用，實現國有資本保值增值。

3.2 整合平臺資源，做大做強

一是，整合現有資源。具有市場競爭優勢并有穩定盈利能力的平臺公司可以積極推進行業資源整合，推動多家平臺公司整合成一到兩家較大的綜合性平臺公司，也可以推動跨行業和跨地區的資源整合，通過整合，形成適應現代化發展要求的大型投融資平臺，實現做大做強目標。二是，戰略重組。資源整合完成后，資產總量達到了一定水平，組織架構組織將成為企業提質增效的重要轉型點，通過經營板塊的優化和組織架構的重組，可以實現企業經營管控水平的重大提升，更好地適應市場環境。

3.3 地方政府及相關部門應轉變觀念，助推融資平臺轉型發展

融資平臺轉型發展是一個長期而緩慢的過程，絕不是一朝一夕就可以完成的。國家頒布的一系列法律法規將是融資平臺轉型發展的指南針。地方政府及相關部門應當與時俱進，認真研究地方債管理新政并嚴格執行，并通過政策和資金等方式扶持其轉型發展。各金融機構也要按照地方債管理新政，審慎開展與平臺公司有關的各項業務，嚴控債務風險。另外，央行、財政部、銀監會、發改委等部委也要加強對地方政府執行地方債管理新政的督查力度，確保新規落到實處。

【參考文獻】

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[責任編輯：王偉平]