食用農產品監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

●張國興 任雅琳/文

北京市石景山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

目前食用農產品存在的問題風險較大，已成為食藥部門監(jiān)管的重點。但由于沒有食用農產品目錄，概念范圍不清，執(zhí)法人員在監(jiān)管過程中無法確定何種法律法規(guī)適用；由于銷售食用農產品不需要取得許可，監(jiān)管主體數據難以建立。這些都使監(jiān)管工作面臨挑戰(zhàn)。因此，明確食用農產品概念，區(qū)分食用農產品與預包裝食品、散裝食品，落實監(jiān)管主體建立，客體準入就顯得尤為重要。

須明確食用農產品的概念

2016年3月1日施行的《食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理辦法》（下稱《辦法》）以部門規(guī)章明確了食用農產品的含義。食用農產品，指在農業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產品。農業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農業(yè)活動，以及設施農業(yè)、生物工程等現代農業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產品，指在農業(yè)活動中直接獲得的，以及經過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。6月14日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《食品藥品監(jiān)管總局關于食用農產品市場銷售質量安全監(jiān)督管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），以文件形式進一步說明：以食用農產品作為原料進行生產的，應當取得食品生產許可證。在實際許可監(jiān)管中需注意不可與預包裝食品、散裝食品判定發(fā)生混淆。

食用農產品的基本自然性狀和化學性質未改變

筆者認為，符合五個特征之一的，可以認定為食用農產品。一是通過農業(yè)活動直接獲得的保持原自然形態(tài)的生鮮食用農產品，即在傳統(tǒng)農業(yè)活動中通過種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈直接獲得的，以及通過設施農業(yè)、生物工程等現代農業(yè)活動獲得的供人食用的植物、動物、微生物。如：瓜果、蔬菜、豬牛羊雞鴨鵝等畜禽類、水產品類，以及作為調味料的蔥、姜、蒜、辣椒、胡椒等。二是經物理性加工后未改變原自然形態(tài)的食用農產品。如：經過分揀、清洗、分級、包裝等加工后的瓜菜類產品；干燥、剝殼、包裝等加工后的谷科類初級產品；宰殺、去除皮毛、臟器并清洗晾干后的雞鴨鵝胴體等。三是經物理性加工改變了原自然形態(tài)但構成成分未發(fā)生變化的食用農產品，即對同一食用農產品經過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等物理性加工但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。如：粉碎加工為粉狀的谷科類產品、清洗切配后的果菜類產品、宰殺切割后的畜禽肉產品及其臟器產品（含冷凍產品）、宰殺切割后的水產品（含冷凍產品）、海干產品等。四是農業(yè)活動中直接獲得的可食用副產品。如：自然蜂蜜、奶類產品、蛋類產品、附生菌等食用微生物產品。五是為保鮮需要依法在限量內添加保鮮劑、防腐劑，但未改變其基本自然性狀和化學性質的食用農產品。

食用農產品不需要許可 《食品安全法》附則中定義預包裝食品，指預先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品。而《辦法》定義食用農產品是指通過農業(yè)活動直接獲得的以及經過簡單加工的食品。其與食用農產品之間的差異有四方面。一是預包裝食品是經過工業(yè)化生產的食品，按照標準執(zhí)行生產過程；而食用農產品是在農業(yè)活動中直接獲得的農產品，因環(huán)境氣候土壤的不同及種植養(yǎng)殖的方式不同而差異明顯。二是預包裝食品是定量包裝的，包裝上的標簽應嚴格按照《預包裝食品標簽通則》（GB 7718）執(zhí)行；而食用農產品是非定量的，可以包裝也可以不包裝，除特殊規(guī)定的外包裝沒有嚴格的標準要求。三是預包裝食品根據生產工藝的差異有不同長度的保質期，在保質期內按照貯存條件貯藏食品質量不變；而食用農產品是鮮活或冷凍的，放置時間延長會對農產品質量有重要影響。四是預包裝食品需要取得食品生產許可證，包裝上有生產許可標志，而食用農產品不需要取得食品生產許可證，如果有外包裝，外包裝上沒有生產許可標志。

食用農產品未經過工業(yè)加工 由于法律、法規(guī)未對散裝食品有明確定義，衛(wèi)生部2003年制定的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》稱散裝食品是指無預包裝的食品、食品原料及加工的半成品，不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍畜禽產品和水產品等。這就從另外一個角度說明散裝食品是相對于預包裝食品而言的食品種類。散裝食品和預包裝食品共同組成食品而區(qū)別于食用農產品。隨著新修訂的《食品安全法》的實施以及監(jiān)管實踐發(fā)展，食用農產品與散裝食品的主要區(qū)別：一是散裝食品在銷售之前與預包裝食品一樣，是經過工業(yè)化生產的食品，出廠時通常有包裝，在銷售過程中拆開包裝，散裝稱重銷售，且銷售過程符合散裝食品銷售的安全標準。食用農產品其中部分是指經過簡單的包裝、保鮮、烘干等初級加工的產品。包括農業(yè)生產者經過捕撈后的簡單冷凍、包裝、腌制的水產品以及從茶樹上采摘下來的鮮葉和嫩芽，經吹干、揉捻、發(fā)酵、烘干等工序初制的茶葉。二是散裝食品應標明生產日期、保質期，一旦拆開包裝，就不能按照其包裝袋上標簽的儲存條件及保質期來銷售，且銷售環(huán)境及操作方式對食品質量影響較大。但農業(yè)活動中直接獲得的大多食用農產品不需標明生產日期、保質期，但特殊需包裝的食用農產品才需按照《農產品質量法》和地方條例的規(guī)定標明生產日期、保質期等信息。三是食用農產品經過混合加工，制作形成的半成品應歸類為散裝食品。如：目前市場上出售方便消費者的魚香肉絲、宮保雞丁等半成品以及加工制作的面條、餃子皮等應屬于散裝食品。

判斷是否為食用農產品須綜合考量食用農產品是經過混合加工，已改變其基本自然性狀與成分的產品。如肉丸、魚丸等經過工業(yè)添加、使用加工工藝生產的食品，即在食用農產品加工過程中添加其他食品、食用物質或食品添加劑后生產的食品。食用農產品經過熏制、腌制或發(fā)酵后的產品，其基本自然性狀或化學性質已發(fā)生了改變，應不屬于食用農產品。該類食品應取得食品生產許可，如果定量包裝應屬于預包裝食品；如果未定量包裝應屬于散裝食品。食用農產品經過蒸、煮、炒、煎、炸、焙烤等熱加工的產品以及經過壓榨提取的汁液類產品應屬于食品制售類范疇。區(qū)分食用農產品、預包裝食品、散裝食品的主要標準要根據生產加工的方式、手段和工業(yè)化的生產程度以及是否列入國家生產許可目錄等綜合因素判斷，而不能簡單地將某個品種定為食用農產品、預包裝食品、散裝食品。

監(jiān)管中須明確與各部門的關系

在食藥部門與農業(yè)部門職責劃分中，食用農產品一旦進入流通環(huán)節(jié)就由食藥部門負責監(jiān)管。食藥監(jiān)管部門主要針對食用農產品市場銷售行為以及市場銷售質量進行監(jiān)管，其中還包括食用農產品運輸、貯存環(huán)節(jié)。通過海關進口食用農產品進入到國內流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管納入到食監(jiān)管藥部門的監(jiān)管職責。食藥監(jiān)管部門監(jiān)管鏈條長，主體多，任務艱巨。因此，在食用農產品監(jiān)管中食藥監(jiān)管部門監(jiān)管人員應準確把握好職責定位，認真履行好監(jiān)管職責，強化對食用農產品質量的監(jiān)管力度，做到“不越位、不缺位”，并與相關部門共同協作，研究社會綜合治理措施，有效凈化食用農產品市場環(huán)境。

食用農產品監(jiān)管中應與工商部門建立溝通機制 新修訂的《食品安全法》第三十五條規(guī)定：銷售食用農產品不需要取得許可。食藥部門監(jiān)管人員如果判定銷售的食品為食用農產品，對銷售主體就不能按照需要許可的經營主體進行監(jiān)管。但是實施“先照后證”改革以來，食用農產品經營者應取得工商部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，在執(zhí)照的經營項目上應列明食用農產品的具體的經營項目。這就意味著，食藥監(jiān)管部門應與工商部門就此問題建立溝通協調機制，明確不列入許可項目的食用農產品由工商部門按照食用農產品類別進行登記注冊，核發(fā)執(zhí)照；明確目前工商部門核發(fā)的“銷售食品”項目不包含食用農產品；明確對于無照經營食用農產品的主體納入到工商部門的監(jiān)管職責；并將食用農產品監(jiān)管相關信息與食藥部門監(jiān)管信息互聯互通。

食用農產品監(jiān)管重在源頭治理 食用農產品重在源頭治理。食藥部門應當建立與農業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門的協作機制，落實產地準出制度。引導經營環(huán)節(jié)與種養(yǎng)殖基地簽訂準入協議，落實銷地準入制度，從源頭上杜絕不合格食用農產品進入市場。食藥部門在無許可的情況下要落實完善經營環(huán)節(jié)客體準入制度。一方面要嚴格貫徹執(zhí)行國家食藥監(jiān)管總局20號令規(guī)范食用農產品客體準入行為。另一方面要督促食用農產品經營者履行主體責任，加強對渠道管控，研究對食用農產品客體準入的長效機制。