淺談土地利用總體規劃中期評估
——以福建省連江縣為例

雷震

（福建省地科勘測規劃有限公司福建福州350000）

淺談土地利用總體規劃中期評估
——以福建省連江縣為例

雷震

（福建省地科勘測規劃有限公司福建福州350000）

本文通過對《連江縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》目標、布局等進行評估，掌握規劃實施期間土地利用變化情況和特點，分析新一輪規劃實施的成效和問題，通過定性與定量進行綜合分析和評估得出結論，并提出促進規劃有效實施的措施和下一步規劃調整完善的建議。

土地利用總體規劃；規劃實施；中期評估

土地利用總體規劃是一個涉及多部門的指導性、控制性規劃，是對轄區內全部土地的利用所作的綜合部署和統籌安排。通過對土地利用總體規劃各項目標執行情況進行評估，可以及時了解土地規劃在執行中取得的成效和存在的問題和不足，并針對性提出相應的完善、修改措施和建議，使土地規劃更加適應社會經濟形勢的變化，保持規劃的合理性與現勢性，引導產業合理布局，在節約集約用地的基礎上為社會經濟發展提供用地保障。

1　本輪土地利用總體規劃實施情況

1.1規劃實施成效

1.1.1土地利用總體規劃和年度計劃作為控制土地供應“閘門”的主要手段，對新增建設用地有保有壓，利用結構不斷優化，既有效遏制了城鄉建設大量圈占土地的勢頭，又保障了基礎設施建設及其他各項事業發展的必要用地，促進土地資源的可持續利用。

1.1.2經過縣國土資源局及各鄉鎮的共同努力，土地用途管制得到進一步加強，城鄉建設農轉非得到有效控制。同時鼓勵使用存量建設用地，開展低效建設用地二次開發，降低經濟發展對農轉非的壓力，有力地保護了農用地特別是耕地。

1.1.3規劃將基本農田保護區劃入限制建設區，實行嚴格的基本農田保護制度，明確各鄉鎮政府基本農田保護責任，將基本農田落地到戶，加強基本農田保護力度。同時全縣在落實基本農田保護指標基礎上，增劃一定數量的優質耕地，增加規劃彈性。

1.1.4相關行業、部門在編制規劃時，把節約集約用地作為重要依據，在用地規模和布局上更加注意與土地利用總體規劃相銜接。同時，公眾依據規劃關注和參與土地利用與保護的積極性進一步提高，維護土地權益的意識進一步增強。

1.2規劃實施中出現的問題

1.2.1重視城鎮工礦用地規劃，對農村地區規劃深度及廣度不夠

由于城鄉建設用地是約束性指標，為了發展地方經濟，滿足地方工業化、城鎮化推進力度，規劃重點放在城鎮工礦用地布局上，農村地區除進行建設用地挖潛、少量布局調整及分配基本農田任務外，其他內容深度不足。出現新農村建設必須通過掛上重點項目的名義進行規劃調整才得以建設；鄉鎮企業、村集體企業發展只能靠挖掘本轄區存量建設用地；農民自建房“被違法”、“被不符合規劃”，無法領取土地使用證或報批建設等現象。

1.2.2規劃修改程序復雜，周期長，小型民生項目難以落地

規劃修改需要評估是否符合土地利用總體規劃實施管理辦法及修改管理辦法，需要編制土地利用總體規劃局部修改方案，開展聽證以及專家論證等。各步驟各審批環節需要花費不少的財力和時間，一些占地面積較小的民生性項目由于修改規劃時間成本及經濟成本大，放棄修改規劃，或是放棄項目建設，或是違法用地，這給土地規劃實施及土地執法帶來進退兩難的局面。

1.2.3上輪規劃估計或者執行不力對本輪規劃造成壓力

一方面，上輪規劃缺乏信息化管理，規劃與建設占地規模不一致，導致項目占地面積瞞報、少報、不報。另一方面，上輪規劃缺乏實施保障措施，執行不力，規劃僅停留在編制規劃層面，沒有將規劃落實到實際土地利用控制上來。致使上輪規劃實施末期實際建設用地規模突破規劃，本輪規劃為數不多的新增建設用地規模還需為上輪規劃抹平溢出量，對本輪規劃實施造成較大壓力。

2　土地利用總體規劃評估分析

2.1評估技術方法

2.1.1評價指標體系

評價指標體系分為評價目標與評價指標兩個層次，由4個評價目標、12個評價指標構成，從規劃用地規模指標執行情況、用地結構與布局情況、用地節約集約程度、規劃修改情況等方面進行評價。

2.1.2評價方法

采用多因素綜合評價法。其中評價指標權重值的確定采用特爾斐法，評價分值確定可采用目標值法，指標標準化處理可采用目標值比例推算法，確定指標分值后，通過加權求和依次計算目標分值和綜合分值。

2.1.3權重確定方案

通過對評價目標、指標的權重進行多輪專家打分，并采用特爾斐法計算權重值。經過專家打分后得到的指標權重如表1所示：

表1　權重指標評價值

2.2土地利用規劃實施情況評估分析

2.2.1用地規模指標執行情況

（1）耕地保有量目標實現程度。2014年全縣耕地現狀為15660.71hm2，至2020年耕地保有量目標為18780hm2，得出耕地保有量目標實現程度83，指標分值為16.6分。

（2）基本農田保護目標實現程度。規劃2020年全縣基本農田保護目標17670hm2，而評估時點的耕地面積為17773.83hm2，得出基本農田保護目標實現程度100，指標分值為20分。

（3）城鄉建設用地規模目標實現程度。當現狀規模＞2020年規劃目標時，按[0-60]線性評分，2020年全縣城鄉建設用地目標量為8454.62hm2，而評估時點的面積為8520.08hm2，得出城鄉建設用地規模目標實現程度59，指標分值為11.8分。

（4）新增建設占用耕地目標實現程度。當階段目標≤現狀規模≤2020年規劃目標時，按[60-100]線性評分，2020年全縣新增建設占用耕地指標為1942hm2，2014年規劃階段目標面積為1165.2hm2，而至評估時點2014年實際占用耕地面積為1519.94hm2，得出新增建設占用耕地目標實現程度82，指標分值為16.4分。

（5）整理復墾開發補充耕地義務量目標實現程度。2006～2020年全縣整理復墾開發補充耕地目標為1000hm2，2006～2014年階段性目標值為600hm2，而實際2006～2014年補充耕地540.57hm2，得出補充耕地目標實現程度90.1，指標分值為18.2分。

2.2.2用地結構和布局情況

（1）土地利用率。2014年全縣農用地與建設用地現狀面積和為106201.54hm2，2014年階段目標為99518.23hm2。由此得出2014年實際土地利用率為84.64%，2014年階段目標土地利用率為83.41%，得出土地利用率實現程度100，指標分值為20分。

（2）城鎮工礦用地占城鄉建設用地比例。2014年全縣城鄉建設用地面積8520.08hm2，其中城鎮工礦用地面積3534.82hm2，占比為41.49%，而2014年階段目標占比為46.05hm2，得出城鎮工礦用地占城鄉建設用地比例實現程度為90.1，指標分值22.5分。

（3）使用允許建設區情況。目前各地建設均控制在允許建設區規模內，實現程度為100，指標分值為35分。

（4）禁止建設區保護情況。禁止建設區保護良好，實現程度為100，指標分值為20分。

2.2.3節約集約用地情況

（1）人均城鎮工礦用地規模目標實現程度。2014年全縣人均城鎮工礦規模為220.9m2，而2014年階段目標人均城鎮工礦規模為271.3m2，得出人均城鎮工礦用地規模目標實現程度100，指標分值為50分。

（2）人均農村居民點用地規模實現程度。2014年全縣人均農村居民點規模為99.7m2，而2014年階段目標人均農村居民點規模為85.8m2，得出人均農村居民點用地規模目標實現程度86，指標分值為43。

2.2.4規劃修改情況

規劃實施期間規劃修改0次，得分為100；每增加一次扣20份，扣完100分為止。根據全縣規劃修改情況，得出其指標分值為40分。

2.2.5土地利用規劃實施中期評估綜合評估情況

根據以上對用地規模指標執行情況、用地結構和布局情況、節約集約用地情況和規劃修改情況等實現程度分析，計算得出規劃實施以來，連江縣土地利用總體規劃實施綜合評估結果見表2。

表2　土地利用規劃實施綜合評估結果

3　結語

連江縣土地利用總體規劃（2006-2020年）對全縣經濟社會發展起到重要的支撐作用，建設用地供需矛盾有一定程度緩解，對經濟社會發展起到了積極的作用。

基本農田保護目標得以實現，建設用地節約集約水平較高，重點項目建設用地需求得到保障。規劃實施以來，現行規劃對全縣經濟社會發展起到了積極的作用，保障了經濟社會發展宏觀目標實現對土地的需求。城鎮空間整合優化得到明顯的推進，基礎設施建設不斷完善，并有序建設；生態環境顯著改善，土地供需矛盾也有緩解，規劃實施與管理制度逐步完善。同時通過評估分析，發現規劃實施過程中存在的瓶頸和障礙。

3.1耕地保有量目標實現難度大

全縣基期2005年耕地面積為20870.88hm2，規劃2020年耕地保有量目標為18780hm2，但由于第一次土地調查在調查技術手段，土地分類標準，面積量算與檢查方式等方面的落后和不足，導致在第二次土地調查時耕地面積存在較大差異，在土地利用規劃與二調數據銜接時，2009年耕地面積比2005年基期和2020年規劃目標分別減少了4296.85hm2和2205.97hm2，直接影響規劃期耕地保有量目標的實現。

3.2耕地補充任務工作有待加強

由于土地是不可再生資源，加上近幾年土地整理復墾開發力度較大，耕地后備資源不足，且開發不當容易造成水土流失。隨著今后土地整理工作的深入，土地整理成本不斷提高，新增耕地比例降低，新增耕地難度增大，耕地占補平衡形勢嚴峻。

3.3合理利用土地規劃

土地利用總體規劃與城市規劃、交通水利發展規劃、旅游發展規劃等相關規劃由于編制周期不一致，且規劃編制的期限較長，新的建設規劃必然產生新的項目需求，導致土地利用總體規劃對新上馬的重大項目保障不足，必須通過規劃修改才能順利實施。

4　建議

4.1進行規劃適時合理修改

根據全縣規劃指標執行情況，結合下一步“多規合一”與土地利用總體規劃調整完善工作，增加建設用地調控指標，特別是增加建設用地增量和新增建設用地占用耕地指標。同時由于土地調查技術手段的更新，二次土地調查與一次調查數據存在較大差異，導致耕地保有量目標難以實現，建議根據二調數據和年度土地變更調查成果，對規劃期末耕地保有量指標時予以核減，保證規劃的科學性和可操作性。

4.2進一步優化建設用地布局

在規劃實施過程中，出現土地利用總體規劃布局的建設用地與擬建項目建設用地之間不能很好銜接的現象，因此在不突破上級下達的約束性指標前提下，結合地方社會經濟發展規劃及城市發展方向等戰略性目標進行一定規模的建設用地空間布局調整，對原有的允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區的邊界重新調整，以適應未來經濟社會發展的用地需求。

4.3加大農村土地整治力度

加強全縣中心村的建設，以“整村推進”穩步推動農村建設用地整理，積極推進“大造福”村莊整治工程、“美麗鄉村”規劃建設，合理優化城鄉發展空間布局。強化對農村宅基地的有效監管，對確有需要且符合“一戶一宅”及住宅用地標準的農戶，在不占用優質耕地或基本農田的情況下，允許其按照土地規劃預留選址建房。同時充分挖掘農村內部空閑地，通過整治轉化為農用地，特別是耕地，提高土地利用率，增加耕地面積。

4.4深化節約集約用地

由于全縣建設用地總規模、城鄉建設用地規模規劃指標使用進度較高，因此在保證上級下達指標不突破的前提下，應當合理安排剩余的新增建設用地指標。對于個別鄉鎮節約集約用地水平較低，要按照“要發展，必須走內涵挖潛式道路”的理念，努力探索解決土地瓶頸問題的方式和途徑，開展各項節約集約用地工程。

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