基于治理理論視角下失獨(dú)群體救助中的政府失靈及矯正

杜娜

摘要：政府在失獨(dú)群體的扶助中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。但是現(xiàn)實(shí)中政府對(duì)失獨(dú)群體的范圍界定較窄，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府試行辦法奏效等政府職責(zé)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。本文從現(xiàn)代治理理論的視角分析政府失靈并提出矯正方法，為更好救助失獨(dú)群體提供參考對(duì)策。

Abstract： The government should bear the main responsibility in helping the group of losing the one-child. But in reality， government's scope of the group of losing the one-child is relatively narrow， the subsidy standard is low， the trial measures of local government and the government responsibility vacancy phenomenon are serious. This article analyzes the government failure from the perspective of modern management theory and put forward the method for correcting to provide reference for better helping the group of losing the one-child.

關(guān)鍵詞：治理理論；失獨(dú)群體；政府失靈；矯正

Key words： governance theory；group of losing the one-child；government failure；correct

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）05-0256-02

0 引言

失獨(dú)群體是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策30年后日益凸顯的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。失獨(dú)群體是計(jì)劃生育政策的忠實(shí)執(zhí)行者，但這一群體更是失獨(dú)家庭的高危人群和權(quán)利受損者。正如中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)史柏年所表示“政府有責(zé)任讓這個(gè)群體享受補(bǔ)償，這是失獨(dú)父母的權(quán)利，而非恩惠。”無(wú)論從法理上還是政府性質(zhì)來(lái)看各級(jí)政府在救助失獨(dú)群體中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。本文擬從治理理論視角下，分析探討失獨(dú)群體救助中的政府失靈與矯正。

1 失獨(dú)群體救助中的政府失靈

伴隨著家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化和現(xiàn)代家庭的少子化，現(xiàn)在的家庭結(jié)構(gòu)逐漸趨向脆弱，失獨(dú)群體問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。根據(jù)人口學(xué)專(zhuān)家、美國(guó)威斯康星大學(xué)學(xué)者易富賢指出，根據(jù)2013年人口數(shù)據(jù)推斷，中國(guó)現(xiàn)有的2.18億獨(dú)生子女中，會(huì)有1009萬(wàn)人或?qū)⒃?5歲之前離世，不久之后的中國(guó)，預(yù)測(cè)會(huì)有1000萬(wàn)家庭成為失獨(dú)家庭。失獨(dú)問(wèn)題應(yīng)該成為各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。在此背景下各級(jí)政府為應(yīng)對(duì)失獨(dú)群體的特殊利益訴求采取了相應(yīng)做法。

1.1 各級(jí)政府界定失獨(dú)群體的范疇，缺乏必要的制定依據(jù)

目前關(guān)于“失獨(dú)群體”概念在學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的界定，各級(jí)政府為了確定扶助目標(biāo)，明確扶助對(duì)象紛紛制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)對(duì)失獨(dú)群體的救助。如上海市、北京市等地區(qū)要求獨(dú)生子女死亡年齡16周歲以下可以領(lǐng)取救助金。并且上海市奉賢區(qū)規(guī)定若死亡的獨(dú)生子女超過(guò)16周歲且沒(méi)有結(jié)婚其父母可以一次性領(lǐng)取五千補(bǔ)助金。河北省石家莊市出臺(tái)規(guī)定對(duì)失獨(dú)家庭的界定則從女方49歲或男方55歲開(kāi)始算起：“失獨(dú)家庭”女方年滿(mǎn)49周歲或男方年滿(mǎn)55周歲后，每人每年可獲得1800元生活補(bǔ)貼；女方年滿(mǎn)55周歲、男方年滿(mǎn)60周歲后，每人每年可獲得6000元生活補(bǔ)助。

但根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》中這一群體的規(guī)定并無(wú)年齡限制，如獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘，死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的"地方政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司課題組也認(rèn)為“本研究中只把失獨(dú)婦女所在的家庭界定為失獨(dú)家庭，而不考慮某個(gè)家庭未來(lái)是否生育或收養(yǎng)子女。因此各級(jí)政府對(duì)幫扶的失獨(dú)群體年齡的界定不統(tǒng)一，對(duì)失獨(dú)群體年齡界定也是不利于福利最大化的。

1.2 制定扶助失獨(dú)群體相關(guān)資金補(bǔ)助政策，標(biāo)準(zhǔn)較低且缺乏統(tǒng)一性

在國(guó)家層面，2001年12月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定：獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘，死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的"地方政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。2007年，人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出通知，決定從當(dāng)年開(kāi)始，在全國(guó)開(kāi)展獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)工作。在該通知中若夫妻符合獨(dú)生子女傷殘死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的條件，可以每人每月從政府處領(lǐng)取不低于80元和100元的扶助金，直到死亡。最新的政策是2013年12月26日衛(wèi)計(jì)生委等五部門(mén)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》。《通知》中稱(chēng)：自2014年起，獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。按照不同比例對(duì)東、中、西部地區(qū)予以補(bǔ)助。

地方政府層面則較為不統(tǒng)一，陜西地區(qū)若失獨(dú)者超過(guò)60歲每人每月可領(lǐng)取一千元的補(bǔ)助，也就是說(shuō)每對(duì)失獨(dú)夫婦可領(lǐng)到兩千元的額外補(bǔ)助。但是相鄰的重慶市規(guī)定，當(dāng)女性年滿(mǎn)49周歲后，每人每月只能領(lǐng)到260元。此外，即使是同一省市，不同地區(qū)的扶助金額也存在一定差別。

1.3 地方政府試行辦法，各自為政難奏效

各級(jí)地方政府是失獨(dú)群體扶助制度的直接提供者。各級(jí)地方政府依照國(guó)家層面相關(guān)制度，紛紛出臺(tái)了各地相應(yīng)的扶助制度。但早期的扶助政策多以物質(zhì)幫扶為主，政府幫扶形式也較為單一，主要以發(fā)放補(bǔ)助金的形式進(jìn)行。隨著國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)失獨(dú)群體現(xiàn)狀研究日益豐富，認(rèn)為對(duì)失獨(dú)群體的幫扶應(yīng)多樣化，關(guān)注養(yǎng)老、健康、心理等而非僅僅是物質(zhì)關(guān)懷已成為一種共識(shí)。

2014 年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳、中國(guó)計(jì)生協(xié)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展計(jì)劃生育特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷的通知》（國(guó)衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號(hào)文件），規(guī)定對(duì)失獨(dú)家庭的扶助要做到：①生活關(guān)懷：1）實(shí)施緊急救助；2）開(kāi)展慰問(wèn)活動(dòng)。②養(yǎng)老關(guān)懷：3）安排養(yǎng)老照料；4）老年護(hù)理補(bǔ)貼。③健康關(guān)懷：5）加強(qiáng)健康管理；6）提供就醫(yī)便利。④精神關(guān)懷：7）建立聯(lián)系制度；8）進(jìn)行心理疏導(dǎo)；9）開(kāi)展親情牽手；10）組織聯(lián)誼活動(dòng)。⑤生育關(guān)懷：11）提供生育服務(wù)；12）協(xié)助安排收養(yǎng)。

此外還要建立完善特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷的保障機(jī)制：①加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作職責(zé)。②精心策劃方案，周密組織活動(dòng)。③動(dòng)員社會(huì)力量，形成關(guān)懷合力。④多方籌措資金，提供財(cái)力保障。⑤加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營(yíng)造良好環(huán)境。

從政府扶助政策不斷調(diào)整、細(xì)化的過(guò)程中，可以看出失獨(dú)群體越來(lái)越受到國(guó)家的重視。在地方政府層面，政策應(yīng)做出了相應(yīng)的調(diào)整。

如陜西省人口計(jì)生委出臺(tái)了《關(guān)于建立完善失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助制度意見(jiàn)》，明確了五個(gè)方面的扶助內(nèi)容：一是提高失獨(dú)家庭扶助標(biāo)準(zhǔn)，二是對(duì)失獨(dú)家庭給予一次性補(bǔ)助，三是鼓勵(lì)失獨(dú)家庭再生育，四是完善失獨(dú)家庭優(yōu)先優(yōu)惠的社會(huì)福利政策，五是積極開(kāi)展關(guān)愛(ài)關(guān)懷失獨(dú)家庭活動(dòng)等。在這些政策的指導(dǎo)下地方政府也進(jìn)行了相應(yīng)的嘗試，但是由于缺乏成熟、定型的制度保證，各地試行的“各自為政”的辦法難于奏效。正如謝勇才認(rèn)為的，雖然各地方政府都本著為人民服務(wù)的精神相繼出臺(tái)了很多相關(guān)政策法規(guī)，但是由于都是“各自為政”，并未真正解決失獨(dú)群體的養(yǎng)老問(wèn)題。

因此我國(guó)失獨(dú)群體的權(quán)益依然沒(méi)有得到保障，各地幫扶措施還存在覆蓋面較窄、標(biāo)準(zhǔn)不高、形式單一、缺乏明確的實(shí)施方案等問(wèn)題。政府責(zé)任缺位，政府制度破冰亟待進(jìn)行，更加系統(tǒng)的制度化幫扶措施亟待建立，政府缺位已成為失獨(dú)群體救助的制約。

2 治理理論為政府失靈提供另一種不同的治理途徑

政府和市場(chǎng)一樣存在失靈，政府不是萬(wàn)能。政府在某些職能領(lǐng)域由于政府能力或意愿無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，則會(huì)出現(xiàn)政府失靈。現(xiàn)代治理理論為解決政府失靈提供了另一種途徑。

2.1更高效的配置政府財(cái)稅，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

治理理論認(rèn)為，政府失靈的經(jīng)濟(jì)原因在于現(xiàn)存的民主進(jìn)程未做到稅收與支出的適度，政府支出沒(méi)有反應(yīng)公眾的意愿，從而未政府尋租的滋生提供溫床。失獨(dú)群體從一定意義上說(shuō)是我國(guó)推行計(jì)劃生育政策的后遺癥。他們選擇生育獨(dú)生子女并非自己的意愿所致，而是在踐行計(jì)劃生育政策。政府在計(jì)劃生育方面的稅費(fèi)收益理應(yīng)優(yōu)先保證這一政策的利益受損者。基于以上分析，政府在獨(dú)生子女補(bǔ)貼費(fèi)用方面的稅收和超生罰款等方面的收入來(lái)源也應(yīng)向失獨(dú)群體的救助方面配置，以更好的解決目前失獨(dú)群體救治范圍窄，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題。

2.2 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府管理方式

現(xiàn)在治理理論在公共利益最大化方面提出了善治理論。善治理論的本質(zhì)特征就是國(guó)家政府和公民社會(huì)合作治理的新型關(guān)系。治理主體多元化發(fā)展模式背景下，主要依靠各級(jí)地方政府組織對(duì)失獨(dú)群體實(shí)行幫扶顯然是不足的，政府除制定相關(guān)政策給予必要的生活補(bǔ)助外還應(yīng)在涉及心理、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面與非政府組織進(jìn)行廣泛合作。政府的介入需要與非政府組織廣泛溝通，建立政府導(dǎo)向的多非政府組織共同參與的合作亦或是競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)模式，形成對(duì)失獨(dú)群體扶助的合力。

3 失獨(dú)群體政府救助失靈的矯正

3.1 政府應(yīng)將獨(dú)生子女補(bǔ)貼費(fèi)稅和超生罰沒(méi)優(yōu)先向失獨(dú)群體救助方面配置，保證失獨(dú)群體的福利的最大化

失獨(dú)群體的有效幫扶離不開(kāi)政府財(cái)政的支持，從各級(jí)地方政府對(duì)失獨(dú)群體的補(bǔ)助金額來(lái)看遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于失獨(dú)群體的補(bǔ)償需要。這種不足也體現(xiàn)在各級(jí)地方政府開(kāi)展的失獨(dú)群體的幫扶活動(dòng)中，地方政府的扶助制度的有效實(shí)施同樣也離不開(kāi)政府財(cái)政支持。然而政府在財(cái)政責(zé)任上是缺位的，尤其是中央政府。這一方面會(huì)影響失獨(dú)群體養(yǎng)老保障自己籌集的穩(wěn)定性和可靠性，加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府的無(wú)法及時(shí)有效的解決當(dāng)?shù)厥И?dú)群體的養(yǎng)老問(wèn)題；另一方面也會(huì)造成失獨(dú)群體的養(yǎng)老待遇偏低。（謝勇才，2015）

從一定意義上說(shuō)失獨(dú)群體行計(jì)劃生育政策的后遺癥。他們選擇生育獨(dú)生子女并非自己的意愿所致，而是在踐行計(jì)劃生育政策。政府在計(jì)劃生育方面的稅費(fèi)收益理應(yīng)優(yōu)先保證這一政策的利益受損者。因此建議將獨(dú)生子女補(bǔ)貼費(fèi)稅和超生罰沒(méi)優(yōu)先向失獨(dú)群體救助方面配置，保證失獨(dú)群體的福利的最大化。

3.2 政府應(yīng)本著服務(wù)型政府原則，與非政府組織一道共同合作實(shí)現(xiàn)對(duì)失獨(dú)群體的救助

基于現(xiàn)在治理理論和善治理論對(duì)公共管理領(lǐng)域提出的新范式，政府組織和非政府組織走向合作是必然的。政府部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，在服務(wù)型政府原則下，積極探索政府與非政府組織合作的新模式。

在我國(guó)失獨(dú)群體的扶助方面非政府組織長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位。政府的作用相對(duì)較弱，主要體現(xiàn)在補(bǔ)助政策的制定上。因此政府應(yīng)積極與非政府組織探索和協(xié)調(diào)在失獨(dú)群體的心理問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題等方面的合作關(guān)懷模式。

參考文獻(xiàn)：

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[2]謝勇才，潘錦棠.從缺位到歸位：失獨(dú)群體養(yǎng)老保障政府責(zé)任的厘定[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2015-03-25.

[3]謝勇才，王茂福.論我國(guó)失獨(dú)群體社會(huì)保障中的政府責(zé)任[J].中州學(xué)刊，2015-01-15.