歐盟及其部分成員國農民留種收費問題研究

李秀麗　羅　英　宮慶波

歐盟及其部分成員國農民留種收費問題研究

李秀麗羅英宮慶波

（青島農業大學，青島266109）

歐盟及其部分成員國的植物品種保護制度規定，小農之外的農民可以自繁自用享有品種權的種子，但需向品種權人支付使用費。為便于使用費的收集，歐盟許多成員國均成立了專門的留種收費代理機構，依法代表品種權人收取使用費，并形成了一些獨具特色的做法，是對農民特權制度的豐富與發展，具有極高的借鑒價值。

農民留種；留種收費；農民特權；小農；信息提供

在收獲的作物中選取一部分留作來年種植使用，亦即留種，是千百年來農民在農業生產過程中形成的一種種植習慣，自農業出現以來便是農民一項不言自明的“自然權利”［1］，因而自植物品種保護制度誕生之初便受到了UPOV公約及各國法律的認可和尊重，并被作為植物品種權的強制性例外加以規定。然而，農民留種必然會減少育種者的盈利機會。在農業生產主體規模不斷擴大、種業研發投入日益提高的背景下，營利型農業企業為降低生產成本而增加使用留種的現象更是觸發了種業對于農民留種這個“多達數十億美元戰利品”［2］的“覬覦”，最終導致國際植物品種法律保護領域開始對農民留種進行限制：首先，UPOV公約1991年文本將農民留種由一項“強制性例外”規定修改為“非強制性例外”規定；其次，有些國家則從農民的主體資格和留種植物的種屬范圍等方面對農民留種進行限制，使農民留種從過去由全體農民享有的權利被限縮為只有“小農”才能完全享有的權利。

在對農民留種進行限制的問題上，歐盟及其成員國可謂是“急先鋒”。1994年歐洲理事會在《植物品種保護條例》（以下簡稱《基本條例》）第14（3）條中規定，“小農”（small farmer）使用留種無需向品種權人支付使用費，但其他農民（other farmers）須向品種權人支付公平報酬（equitable remuneration）。這是世界上首次對農民留種收費做出的制度性規定。1995年歐盟又制定了《歐盟農業豁免條例》，對農民留種交費的相關問題做了細化。至此，作為歐盟植物品種保護制度重要內容之一的農民留種收費制度正式產生。

但是，由于歐盟植物品種保護制度既不是對成員國國內法的統一，也代替不了其成員國的國內法，而是這些國內法之外的一種可選擇適用的制度［3］；因此，歐盟《基本條例》及《農業豁免條例》頒布后，其不少成員國也制定了相應的農民留種收費制度，并在實踐中形成了各具特色的農民留種收費機制，是對農民特權制度的豐富與發展。本文試圖通過對歐盟及其部分成員國農民留種收費制度中的留種收費機構、交費義務主體以及信息提供等關鍵問題進行介紹，為我國農民特權制度的完善提供借鑒。

1　收費機構及其運作機制

1.1專業收費機構及其性質在歐洲，品種權人通常并不直接向農民收取使用費，而是將收費業務委托給專業收費機構。這些專業機構主要包括3類：一是植物育種者協會；二是種子托管公司；三是品種所有者合作社。例如，英國農民留種收費的職責就是由英國植物育種者協會（BSPB，British Society of Plant Breeders）承擔的。該協會始建于1966年，屬于育種者自發組織的獨立機構。除根據育種者的授權發放許可生產、銷售該品種的許可證等職責外，該協會最重要的職責就是向種子生產商、農場主收取品種使用費［4］。又例如，德國農民留種收費的職責主要由德國種子托管公司（STV，Saatgut-Treuhandverwaltungs GmbH）承擔。該公司屬于德國植物育種者協會下設的2個公司之一，其宗旨是保護直接或間接生產和銷售種子的自然人、法人和協會的經濟利益。在捷克，2001年由育種者發起設立的品種所有者合作社的主要目的也是收取使用農民留種費用。從制度設計和運作實踐看，這些專業收費公司或協會的性質類似于著作權制度中的著作權集體管理組織。

1.2部分收費機構的運作機制

1.2.1英國植物育種者協會的成功做法在歐洲，英國植物育種者協會（BSPB）被認為是收費成效最為顯著的機構之一，這主要得益于其如下做法：首先，英國植物育種者協會充分利用了種子加工商這個重要的收費渠道：BSPB通過全國農業承包人協會（NAAC，National Association of Agricultural Contractors）與加工商簽訂協議，規定種子加工商應當依據加工種子的噸數計算出農民留種使用費的數額，并將其列入加工收費發票總額中，然后再將這部分金額提交給育種家協會。目前英國農民留種使用費的80%左右是通過這個渠道收取的，另外20%左右的農民留種使用費則是由農民直接向育種者協會交付的。但在后一種情況下，交費數額是以耕地面積作為計算依據的。對于收費機構而言，上述做法的好處在于減少了收費對象數目和收費頻率，從而大大提高了收費效率。

其次，英國植物育種者協會為農民提供了方便的留種申報形式。英國育種家協會于每年的春秋播種季節2次向農民發放留種申報表供農民申報留種情況使用。申報可通過電郵、傳真或在線進行，但必須使用英國育種家協會提供的表格。申報分為3種情況：百分之百使用認證種子的農民可直接填寫留種使用情況；將全部留種交給注冊種子加工商進行加工且已支付使用費的農民，需按表格上的要求提供詳細情況。屬于此2種情況下的農民，填完表格并簽字后只需返還表格即可。但對于那些使用了留種但尚未交費的農民來說，無論留種是自己加工還是直接從糧倉中取出進行播種，均須就其使用留種情況向英國育種家協會申報。

第三，堅決抑制逃避履行交費義務的行為。英國植物育種者協會認為，農民留種收費是保證植物品種改良持續投入所需經費的重要來源之一，必須予以保障。為此，該協會采取多項措施抑制逃避履行交費義務的行為：一是，專門開辟了一個叫作“Fair Play”的網頁，宣傳農民留種交費的合理性和必要性；二是，投資建設“小農”數據庫、增加工作人員以及開展法律訴訟；三是，對種子生產經銷商生產與銷售的種子數量（按每年銷售數量收取使用費）及留種數量進行審計［5］。

此外，英國育種者協會還以低于歐盟其他成員國收費機構的管理費來提高協會的吸引力。在其收取的農民留種使用費中，每英鎊它只提取7便士作為管理費，其余則向植物育種者分配。

1.2.2德國種子托管公司的運作實踐德國對農民留種收費的管理主要由德國植物育種者協會通過與農民工會（German Farmers’ Union）簽訂合作協議來進行。例如，該協會在和德國農民工會簽訂的1996-2002年合作協議中規定：農民留種使用費按公頃計算，費率為認證種子許可費的30%～80%；高種子交換（high seed exchange）免除交費義務；雙方相互負有更加廣泛的信息提供義務等。而在后來簽訂的2003-2008年農民留種框架協議中，則對上述約定做出了一些調整，主要是：去掉了信息提供義務；免除了集約利用認證種子的交費義務；將農民留種使用費調整為認證種子許可費的50%。但是該協議已于2008年由BDP提出終止執行。

由前文可知，在德國留種使用費的收集是由STV公司來進行的。每年在一個新的會計年度開始時，種子托管有限責任公司決定預算，然后育種者根據預算情況將會費支付到種子托管有限公司賬戶，種子托管公司扣除財務費用，把STV審核收入和自留種子收費收入轉入托管賬戶。每年的會計年度結束時，STV對實際成本進行核算，返還育種者會費并給育種者開據發票，最后將STV審核收入和自留種子的收費收入分配給育種者。據德國植物育種者協會測算，德國每年應收留種收費1200萬歐元，而實際收費大約僅為600萬歐元［6］。盡管該公司在留種收費方面的收入僅為應收收入的50%，但每年大約還是有150萬～200萬歐元的收入。可見，該公司在維護品種權人利益方面發揮作用還是十分巨大的。

1.2.3捷克品種所有者合作社的做法在農民留種收費的運作上，捷克品種所有者合作社的許多做法都與英國育種者協會非常類似。例如，捷克每年2次向農民發放調查問卷，方便農民報告使用農民留種的信息。提交問卷的截止時間為：冬季作物每年12月31日，春季作物每年5月17日。隨同問卷發給農民的材料還包括：育種者授權合作社收取使用費的受保護品種名錄及其價目表、育種者的授權委托書復印件。農民可通過信件、傳真、電話、合作社網站等形式將填好的問卷發至捷克育種者合作社（DVO）。所有加工商每年也可收到2次報告加工農民留種信息的問卷。然后，合作社將加工商提交的信息和農民提供的信息加以核對，確認農民提供數據的真實性；合作社的數據庫中存有350個加工商的信息，合作社可隨機抽查加工商提交的問卷，對問卷信息的真實性進行檢驗。合作社定期（由合同約定）以農民、種子的種屬、品種和作物種植面積作為分類分別向品種權人提供相關期限內使用費的收集數額。合作社將收集到的全部使用費轉交相關品種權人，根據實際收集的使用費數額向其成員及簽約人收取費用。

2　交費義務主體的界定

歐盟及其成員國通過排除法界定農民留種交費義務主體。具體來說，歐盟及其成員國首先在法律中明確對“小農”進行界定并免除其留種交費義務，然后推定其他農民為交費義務主體。

2.1“小農”的界定“小農”的界定主要從耕地面積和作物產量2個方面進行。《基本條例》第14（3）條對“小農”的界定標準為：在種植谷物的情況下，其所擁有的種植面積（種植谷物以外的其他植物的面積不計算在內）之單季生產能力不超過92t的農民；在種植馬鈴薯的情況下，其所擁有的種植面積（種植馬鈴薯以外的其他植物的面積不計算在內）之單季生產能力不超過185t的農民；就其他植物種類而言，是指符合類似比例標準的農民。此標準對成員國關于“小農”的界定產生了極大的影響。具體體現在2個方面：（1）有的成員國不直接規定耕地面積，而是圍繞歐盟制定的產量標準結合地塊條件核定耕地面積。例如，為了能夠盡可能合理地界定“小農”，捷克《關于植物品種權的第408/2000號法案》在法律文本的正文中并沒有明確“小農”的耕地面積上限，而是在該法律附件2中給出了一個小農耕地面積上限計算的表格（表1）。

表1　“小農”耕地面積上限核算指標一覽表

（2）有的成員國則依據歐盟對于谷物和馬鈴薯2種主要農作物的產量，分別對享有國內植物品種權和歐盟植物品種權的規定谷物和馬鈴薯的耕地面積上限（表2）。

表2　歐盟及其成員國對“小農”定義的對照表

2.2“自己的土地”的界定根據《歐盟農業豁免條例》第4（2）條的相關規定，“小農”耕地面積的核算范圍必須涵蓋農民所有“自己的土地”。所謂“自己的土地”是指農民實際用來種植植物的任何土地或其部分，既包括自有土地，也包括租種土地。按照這個定義，一個農場主名下的土地，“無論作為其自己財產還是管理的”，也無論涉及多少個地區或國家，都應界定為一個主體。只要所有土地都作為一個主體進行經營，則“自己的土地”上可以有一個以上的農場［8］。由此使立法者在對“小農”的界定上陷入了一個矛盾：將租用囊括在“自己的土地”的范圍之內使“小農”界定標準趨于嚴格，從而擴大了交費義務主體的數量，這對品種權人是有利的，原本應當支持，但客觀上卻給品種權人留種收費帶來了一定的困難，因而難以抉擇。這首先是因為，此等規定使收費主體對于信息的獲取變得更加復雜。舉例來說，現在經營2個以上農場的農場主人數越來越多，這些農場有的是在一個成員國內的一個地區，有的則在一個成員國內的幾個地區，還有的甚至涉及到幾個成員國的幾個地區，由此使得品種權人獲取此類農民的使用留種信息的難度大大提高；其次，那些在一國之內不同區域或在其他成員國擁有“自己的土地”的農民有時會認為，種子在“自己的土地”之間進行轉移也有權得到農業豁免規定的法益［8］，從而減少品種權人收取留種使用費的機會。正是因為如此，有人建議未來立法時應當對“自己的土地”進行重新界定，將其限定為“單一生產單位”。他們認為，“建立單一農場付費制度將會成為農民提供必要信息的一種最簡單方法［9］。”事實上，在這方面荷蘭在《說明備忘錄》（Explanatory Memorandum）中已經對“自己的土地”做出了類似的定義，即農民留種的“使用僅限于自己的公司，子公司、合作社內的其他公司、或獨立經營的其他個人公司單位對于收獲材料的使用不予許可。”

2.3不同“小農”界定標準所引發的問題由于歐盟及其成員國對“小農”采取了不同界定標準，因而出現了同一個農民在歐盟法下可以界定為“小農”，而按照成員國的國內法就有可能不能界定為“小農”的現象。由此帶來的直接后果是，一個品種受歐盟植物品種法保護、根據歐盟法的農民留種制度不能收取品種使用費的品種權人，若根據其國內法申請植物品種權保護，則有可能收到植物品種權使用費［8］。

3　信息提供機制

分析至此，留種交費主體的界定充其量只能算作是一種理論上的推定，而農民留種的實際數量仍然無法確定，原因就是依據法律推定出來的“小農”之外的其他農民這一交費義務主體未必一定使用留種。為便于品種權人掌握農民使用留種的真實情況，歐盟及其成員國建立了一套信息提供機制。主要是從法律上規定農民留種信息的提供義務人，由他們向品種權人提供農民留種信息，為品種權人收取留種使用費提供依據。

3.1信息提供的義務人《農業豁免條例》規定信息提供義務人包括農民、種子加工商以及育種者。從品種權人的角度看，即便了解到農民使用了留種，留種的實際用量仍然難以確定。這個問題顯然只有農民自己最清楚。因此，要求農民向品種權人提供信息是理所當然的。同時，之所以將種子加工商列為提供信息義務人的原因是：他們不僅是掌握農民使用留種數量的知情人，而且他們所提供的信息可以作為核實農民提供信息真實性的重要依據，從而降低農民提供不實信息的幾率。此外，之所以將育種者規定為信息提供義務人，是因為農民留種收費的計算標準通常要低于正常收費標準，而這個正常標準也只有育種者最清楚。為了平衡育種者和農民在信息提供義務上的平衡性，便于農民也能掌握交費的計算依據，歐盟及其成員國通常也將育種者作為信息提供機制中的主體之一。

3.2信息提供的內容關于信息提供的內容，《英國1998年育種者權利（農民留種）（指定信息）條例》（即1998年第1026號法律文件）（以下簡稱《信息條例》）的規定可謂獨樹一幟。比如，在關于農民需要提供的信息方面，該條例第3條規定：品種權人請求時，農民應提交下列信息：農民的姓名及住址；是否從事了與品種權人享有品種權的品種之種子的相關活動；農民在其上從事該活動的土地的位置。若農民從事了上述活動，還應連同上述信息一起提交下列信息：是否因為小農豁免和先用權規定導致其無需支付公平報酬；該農民是否需要支付公平報酬。因先用權規定導致其無需支付公平報酬時，該農民還應提供下列信息：首次從事相關活動的日期；農民留種用量；該農民留種是否已經為種植目的而進行過加工處理；若已進行過加工處理，該加工商的姓名與住址。如果該農民告知相關品種權人，由于先使用權導致其無需交納使用費或需要交納使用費，品種權人請求時，農民應當提交下列信息：該農民是否經品種權人授權在同一個種子年內使用了同一品種的種子；若使用了，還應提供用量和種子提供人的姓名與住址。其次，在關于種子加工商需要提供的信息方面，該條例第4條規定：相關權利人請求時，種子加工商應提交下列信息：姓名與住址；主營業場所地址；是否加工過規定種或屬的種子。若種子已經經過加工，農民還應提交以下信息：為其加工處理種子的人的姓名和住址；經過加工處理的種子的數量；加工起始日期；加工結束日期；從事加工的地點；若為其加工處理種子的人將該種子品種告知了種子加工商，該種子是否屬于相關權利人享有植物品種權的種子。第三，在關于品種權人需要提供的信息方面，該條例規定，農民或種子加工商要求時，品種權人應提交以下信息：姓名和住址；向該品種最低認證級別認證種子收取的使用費數量。此外，根據上述規定提出之請求可以是關于本種子年度及其前3個種子年度的。

不僅如此，《信息條例》還對從土地上移動農民留種進行加工的限制、保密責任以及法律手續等進行了規定。

3.3政府在信息提供中的作用關于這個問題，歐盟成員國中存在著2種截然不同的制度抉擇：第一種抉擇的結果是政府只能承擔有限責任，這以德國（或歐盟為代表）；另一種抉擇的結果是政府應當承擔更多的責任，這以捷克為代表。

正如前文所言，德國在農民留種交費管理上已經不再適用《德國1997年植物品種保護法》，而是適用歐盟植物品種保護法（《基本條例》，Reg 2100/94）。因此，德國的制度抉擇實際上代表的歐盟的制度抉擇。而根據《基本條例》第14（3）條第5項的規定：對共同體關于農業豁免遵守情況的檢查權是品種權人的排他性權利。此規定所反映出的信息是，獲取信息是一件純私人的事情。而且該條還進一步解釋說，“在組織檢查時，品種權人不要準備得到官方機構的協助”。《基本條例》第14（3）條第6項規定：應品種權人要求，農民和提供加工服務的供應商應當向品種權人提供相關的信息。假如該信息是通過官方機構正常任務的執行而獲得，且沒有增加額外的負擔或成本，那么涉入農業生產檢查中的官方機構應當平等地提供相關的信息。可見，政府在信息提供中的作用是非常有限的。

與前一種制度抉擇不同，采取后一種制度抉擇的國家則十分注重政府在信息提供中的作用。例如，在捷克，政府雖然不具體插手信息和農民留種使用費的收集，負責農民留種收費的專業機構——合作社只能要求政府提供與使用農民留種相關的信息，但當合作社認為發生了違反植物品種保護制度的行為時，可向中央農業監督檢驗所（Central Institute for Supervising and Testing in Agriculture）提起行政訴訟。若農民和加工商出現行政侵權行為，合作社可通過行政訴訟對其處以數額為50萬捷克克朗以下的罰款。所謂的行政侵權行為包括：品種權人請求時，加工商和農民未能向品種權人提供身份識別信息以及確認提供信息可靠性的文件；加工商未能向中央機構提供受保護品種的加工情況、未能向品種權人提供交由其他加工商進一步加工的農民留種數量，以及對種子進行進一步加工的單位的識別信息；品種權人請求時，農民未能向品種權人提供農民留種適用范圍的信息、相關認證種子材料使用范圍的信息以及種子加工商的信息等。

3.4對違反信息提供義務的處罰信息提供義務人提供信息的效率與質量直接決定著品種權人收費成本的高低，必須通過一定的強制措施加以保證。但遺憾的是，目前包括歐盟《基本條例》在內的許多國家的法律并未對違反信息提供義務的行為規定嚴厲的處罰措施，但英國卻是一個例外：為了保證信息提供義務人能夠及時準確地向品種權人提供信息，英國《信息條例》第10條規定：在回答信息提供請求時，任何人不得故意不提供信息，不得拒絕提供信息或故意或疏忽提供虛假信息。沒有正當理由，違反或不遵守本條例關于“對從土地上移動農民留種進行加工的限制”規定或故意不提供信息、拒絕提供信息或故意或疏忽提供虛假信息者構成犯罪。經即決判決，構成犯罪者處以標準數額2等以下數額的罰金。

4　結論

所謂農民留種收費是針對不具備“小農”資格的農民使用留種所進行的收費，意圖在于在農民留種這種由來已久的傳統和現代植物育種對種植者享受到的遺傳增益的貢獻之間找到一種平衡［5］。在對農民留種進行收費的過程中，專業機構代表品種權人依據《農業豁免條例》或本國關于“小農”的規定排除“小農”等非交費主體，進而確定農民留種交費主體；依據《農業豁免條例》或本國關于信息提供的規定獲取并核實農民留種的數量信息。交費義務主體的界定不但涉及到“小農”而且還涉及到“自己的土地”等法律概念，是一項極其復雜且制度性較強的工作；信息提供則涉及到種子加工商甚至國家主管機關，是鏈接收費主體和交費主體的重要手段，成為了品種權人收取使用費制度的基石［10］。從制度意義上講，農民留種收費是對農民特權加以限制的一項細化措施，仍然屬于農民特權制度的范疇。

［1］ 程宇光．美國法中農民留種行為與知識產權的沖突與協調．環球法律評論，2010（3）：92-103

［2］ Grain．The end of farm-saved seed？ Industry’s wish list for the next revision of UPOV．［2015-08-30］．https：//www．grain．org/article/entries/58-the-end-offarm-saved-seed-industry-s-wish-list-for-the-next-revision-of-upov

［3］ Würtenberger G，Van der kooij P，Kietwiet B，et al．Euroepan community plant vareity protection．Oxford：Oxford University，2006：5-6

［4］ BSPB．Royalty collection．［2016-03-16］．http：//www．bspb．co．uk/royaltycollection．php

［5］ BSPB．FARM-SAVED SEED FAQs．［2016-03-16］．http：//www．fairplay．org．uk/

［6］ Dr．Ferdinand．The farm saved seed remuneration system in Germany．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．fr/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshop-on-farm-saved-seeds．

［7］ Bert Scholte．Royalty collection on Farm Saved Seed．［2015-07-04］．http：// www．cpvo．europa．eu/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshop-on-farm-saved-seeds

［8］ Martin E．Minutes of the round table discussion on definitions of “Small Farmers” and“Own Holding”．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．fr/ documents/News/workshop_fss_2009/EKVAD-Minutes．pdf

［9］ Christoph A．Final remarks．（2009-06-17）．http：//www．cpvo．europa．eu/documents/News/workshop_fss_2009/AMBERGER-final_remarks．pdf

［10］ Gennatas J．Comments on the study provisions on providing information on the use of Farm Saved Seed．［2011-01-04］．http：//www．cpvo．europa．eu/main/en/home/news/conferences-and-special-events/100-workshopon-farm-saved-seeds

2016-06-20）

2016年青島市成果轉化計劃科技惠民專項項目；青島農業大學2014年重點研究課題