公共財政視角下中國城鄉(xiāng)差距實證研究——基于底線公平理論

鄧大松，郭　婷

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

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公共財政視角下中國城鄉(xiāng)差距實證研究
——基于底線公平理論

鄧大松，郭婷

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

論文基于底線公平理論，構(gòu)建最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育3個子系統(tǒng)，選取了12個反映城鄉(xiāng)差距的評價指標，利用時序主成分分析方法計算2007年—2013年我國城鄉(xiāng)差距綜合得分，結(jié)果表明：2007年—2013年我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，其根源是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而財政投入不足、分配不公、體制不合理和轉(zhuǎn)移支付不完善也加劇了城鄉(xiāng)差距。因而建議：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；健全城鄉(xiāng)資源共享和雙向流動機制；加大財政投入，理順財政體制；完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

公共財政；城鄉(xiāng)差距；底線公平

城鄉(xiāng)差距是中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中存在的突出問題之一。2013年我國城鄉(xiāng)人均可支配(純)收入比為3.0∶1，而世界上大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入差距大約在1.5倍～2倍。若將實物收入和補貼考慮在內(nèi),中國的城鄉(xiāng)收入差距是世界最高的。此外，城鄉(xiāng)差距還表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。城鄉(xiāng)差距不僅影響農(nóng)村發(fā)展活力，不利于城鄉(xiāng)共同繁榮，而且妨礙公平正義、和諧社會目標的實現(xiàn)。公共財政對縮小城鄉(xiāng)差距有著至關(guān)重要的作用。目前我國步入經(jīng)濟新常態(tài)，財政收入增長速度減緩，因而，在稀缺的財政資源約束條件下研究如何有效發(fā)揮公共財政在縮小城鄉(xiāng)差距方面的作用意義重大。

一、文獻綜述

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論最早由美國經(jīng)濟學家劉易斯(1954)提出，即發(fā)展中國家同時存著以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)業(yè)和以現(xiàn)代制造業(yè)為主的現(xiàn)代化部門，傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)變使得城鄉(xiāng)差距逐漸縮小,二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉?jīng)濟結(jié)構(gòu)。[1]劉易斯的研究針對經(jīng)濟領(lǐng)域，而中國城鄉(xiāng)差距的特殊性在于它不僅僅局限于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層面，而是滲透到政治、社會等方面。王克強等(2012)使用了1997年—2010年31個省份的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建Durbin模型，對我國城鄉(xiāng)居民收入差距的影響因素進行了深入分析。[2]溫嬌秀等(2007)通過實地調(diào)查，指出中小學生在生均教育經(jīng)費、生均預算內(nèi)教育經(jīng)費和生均預算內(nèi)公用經(jīng)費等的配置方面存在明顯的城鄉(xiāng)偏差。[3]張永梅等(2010)則基于兩次國家衛(wèi)生服務調(diào)查數(shù)據(jù)，利用籌資均等化、可及性均等化、服務利用均等化和健康均等化構(gòu)建了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)，結(jié)果顯示我國當前城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化水平不高。[4]劉成奎等(2011)通過構(gòu)建義務教育指數(shù)、衛(wèi)生服務指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)和社會保障指數(shù)反映城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度，同時使用2004年—2008年我國28個省的實際數(shù)據(jù)計算了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)，得出結(jié)論：我國各省份內(nèi)部城鄉(xiāng)之間基本公共服均等化水平差異較大。[5]國內(nèi)學者較為全面地概括了我國城鄉(xiāng)差距的表現(xiàn)，為本文提供了有益的借鑒。面對日益顯著的城鄉(xiāng)差距，在我國政府財力有限的條件下，政府應該保障公民哪些最現(xiàn)實、最直接、最迫切的需要成為重要命題。底線公平理論則兼顧了政府責任、有限資源和公民權(quán)利等多方面因素，對現(xiàn)階段縮小中國城鄉(xiāng)差距具有重要的借鑒意義。

二、底線公平理論

(一)理論背景

2004年8月10日，《光明日報》刊登景天魁的《論底線公平》，這是國內(nèi)已知的最早闡述“底線公平”定義的可查記錄；在2009年出版的《底線公平：和諧社會的基礎(chǔ)》一書中，景天魁系統(tǒng)闡述了底線公平理論。底線公平理論的提出，主要基于兩個背景：第一，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。2003 年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破1 000美元，全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入達到8 472.2元，而農(nóng)村居民家庭人均純收入為2 622.2元，城鄉(xiāng)收入比3.23∶1，成為改革開放來城鄉(xiāng)收入差距最大年份。面對日益顯著的城鄉(xiāng)差距，政府應該承擔起什么樣的責任？承擔多大的責任？底線公平理念劃定了政府的責任邊界，讓政府履行好自己的職責，從而有效地促進社會公平。第二，福利國家道路在中國行不通，政府財政難以支撐。二戰(zhàn)后，歐洲絕大多數(shù)國家建立起高水平、項目齊全的社會保障制度，然而進入20世紀70年代，很多國家陸續(xù)陷入支付危機，整個社會激勵不足，發(fā)展趨緩。此時，降低和縮小福利的措施難以實行，如果硬要實行，則會引發(fā)社會不滿和不穩(wěn)。在中國，由于人口基數(shù)大，政府財政無力承擔高水平的社會福利制度，但是又要保障公民最現(xiàn)實、最直接、最迫切的需要，同時，為了不重蹈西方國家覆轍，實現(xiàn)社會保障制度可持續(xù)發(fā)展，底線公平理論應運而生。

(二)底線公平的概念

底線公平是指全社會除去個人之間的差異處，共同認可的一條線，這條線以下的部分是每個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個公民如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保障不了溫飽，保證不了謀生所必須的基本條件。[6]可見，底線把公民的權(quán)利分成兩部分，底線以下的部分表現(xiàn)為權(quán)力一致性，是公民基礎(chǔ)性需求，是政府必須保障、必須承擔的責任。底線以上部分為權(quán)利差異性，是靈活的，錦上添花的，可以由市場、企業(yè)、社會組織或個人承擔。

(三)底線公平的原則

第一是政府首責原則?！暗拙€”是政府責任的“底線”，是在市場經(jīng)濟條件下，政府必須管的事情。即在公民最基礎(chǔ)需求底線以下，政府是第一責任者，政府承擔財政責任。

第二是弱者優(yōu)先原則。政府財政實力有限，在調(diào)配資源尤其是在再分配調(diào)節(jié)中，優(yōu)先考慮在市場競爭中處于劣勢地位的群體，要用有限的資源滿足最需要幫助人的基礎(chǔ)性需求，解決他們最迫切的問題，弱者優(yōu)先可以獲得最大的社會效益。

第三是社會補償原則。社會資源是稀缺的，由于各種原因，有的社會成員占有較多資源，有的占有較少資源，因此那些優(yōu)先或者占有較多社會資源的人，應該給那些沒占有或者較少占有資源的人以補償，以實現(xiàn)社會正義。

第四是持久效應原則。底線公平的持久效應原則是指它的效應周期相對較長，可能最初作用不是很明顯，但隨著時間的推移，效果會逐漸顯露出來。公共財政用于教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療提高了國民的教育和健康水平，是一個國家持久發(fā)展的基礎(chǔ)。

(四)底線公平的具體內(nèi)容

為了深入理解底線公平，國內(nèi)學者詮釋了底線公平的具體內(nèi)容。閻光才(2003)從教育研究者的角度出發(fā)，認為中國義務教育發(fā)展水平在區(qū)域以及城鄉(xiāng)之間存在巨大差異，當前我國教育的目標應該是提供均等的受教育機會，而非效率，《均衡發(fā)展：義務教育的底線公平》是中國知網(wǎng)上可查到最早提到“底線公平”的文章。[7]而景天魁(2004)認為底線公平的制度內(nèi)容是就公民的基本需求而言，是社會保障制度中起碼的、不可缺少的項目，是政府必須承擔的責任，因此不僅包括保障發(fā)展權(quán)利的義務教育制度，還應包括保障生存權(quán)利的最低生活保障制度及保障健康權(quán)利的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療。[8]崔璨(2011)則認為底線公平是隨著社會發(fā)展不斷發(fā)展的，所以維護底線公平的基礎(chǔ)性保障除了“低?！敝贫?、全民醫(yī)療保險和幼兒托管與教育外，還應該包含基本住房保障，以實現(xiàn)貧有所助、病有所醫(yī)、住有所居、學有所教。[9]

本文在綜合考慮底線公平的理論背景、概念、原則和各學者觀點的基礎(chǔ)上，以最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育作為底線公平的具體內(nèi)容。原因如下：最低生活保障作為社會保障體系最后一道“安全網(wǎng)”，它直接關(guān)系到貧困人口的生存問題，起著保障公民溫飽的作用，體現(xiàn)社會最基本的制度關(guān)懷；同時它對弱者的補償直接縮小了貧富差距、維護了社會公平和穩(wěn)定。生命權(quán)對每個人來說具有絕對的優(yōu)先性，對生命有直接保護作用的是衛(wèi)生、保健和醫(yī)療，衛(wèi)生和保健均花錢少、受益大，對保持身體的健康、預防各種疾病有著重要的作用；基本醫(yī)療是在目前經(jīng)濟條件下,守住醫(yī)療公平的底線,讓公民能夠看得起病。義務教育公平是一種無差別的公平，體現(xiàn)教育的普享性，均等性和一致性，關(guān)乎起點公平，是實現(xiàn)其他社會公平的前提，保障了作為首要人權(quán)之一的發(fā)展權(quán)。

三、城鄉(xiāng)差距綜合評價指標體系及實證分析

(一)城鄉(xiāng)差距綜合評價指標體系的設(shè)置

基于以上論述，文章構(gòu)建了最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育3個二級指標和12個三級指標。具體指標體系和層級結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1城鄉(xiāng)差距指標體系

一級指標二級指標三級指標單位城鄉(xiāng)差距A.最低生活保障A1.國家財政低保支出億元A2.城鄉(xiāng)低保中央支持率之比—A3.城鄉(xiāng)低保救助標準比—A4.城鄉(xiāng)低保救助標準替代率①比—B.公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療B1.衛(wèi)生總費用占GDP比重%B2.城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用比—B3.城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊護士比—B4.城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位比—C.義務教育C1.公共財政預算義務教育經(jīng)費億元C2.城鄉(xiāng)生均義務教育經(jīng)費比—C3.城鄉(xiāng)義務教育教師本科及以上學歷人數(shù)比—C4.城鄉(xiāng)義務教育生均占有教學計算機比—

國家財政低保支出衡量政府對最低生活保障制度的投入；城鄉(xiāng)低保中央支持率表示中央政府對城鄉(xiāng)最低生活保障制度的重視程度，比值越大說明中央政府對城市低保重視程度越高，城鄉(xiāng)差距拉大，反之，中央政府重視農(nóng)村低保，有助于縮小城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)低保救助標準直接反映救助差別，比值的大小同方向影響城鄉(xiāng)差距；低保救助標準替代率是衡量低保救助力度的經(jīng)濟指標，一般情況下，數(shù)值大小與低保救助力度成正相關(guān)。在我國，由于農(nóng)村人均純收入低，因此農(nóng)村低保救助標準替代率一般較高。

衛(wèi)生總費用占GDP比重反映全社會對衛(wèi)生領(lǐng)域的投入；城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用表示國家對城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，比值大小同方向影響城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊護士和城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位反映城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布情況，比值越大說明醫(yī)療衛(wèi)生資源集中分布于城市，進而拉大城鄉(xiāng)差距，反之，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

公共財政預算義務教育經(jīng)費衡量政府對義務教育的重視程度；城鄉(xiāng)生均義務教育經(jīng)費衡量全社會對城鄉(xiāng)義務教育投入力度，比值越大表明社會對城市義務教育重視度越高，城鄉(xiāng)差距越大，反之，有助于縮小城鄉(xiāng)差距；城鄉(xiāng)義務教育教師本科及以上學歷人數(shù)和城鄉(xiāng)義務教育生均占有教學計算機反映城鄉(xiāng)義務教育資源分布情況，比值大小同方向影響城鄉(xiāng)差距。

(二)2007年—2013年我國城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀

我國農(nóng)村最低生活保障制度于2007年在全國范圍內(nèi)建立，因此根據(jù)指標體系設(shè)計的內(nèi)容及數(shù)據(jù)的可獲得性，擬將時間段定在2007年—2013年。表2反映了2007年—2013年我國城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀。

(三)2007年—2013年城鄉(xiāng)差距實證分析

1.方法介紹——時序主成分分析法

時序主成分分析法是時間序列分析和主成分分析的結(jié)合，是在主成分分析法的基礎(chǔ)上,以一個綜合變量來取代原有的全局變量,再以此為基礎(chǔ)描繪出系統(tǒng)總體水平隨時間的變化軌跡。[10]這種方法可以簡化統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，具有很高的效率。此外可以客觀地展現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的動態(tài)演進過程。因此，被學者廣泛應用在評價地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、綜合競爭力等的動態(tài)演進領(lǐng)域。主成分分析需要樣本個數(shù)大于指標數(shù)量，在本文中樣本數(shù)為7個,而指標為12個,因此采用兩步時序主成分分析。同時，由于12個指標的量綱不同,在運用時序主成分分析之前,使用SPSS 17.0對其進行標準化處理,以消除量綱和數(shù)量級的影響。

2.分析步驟

(1)一步主成分——子系統(tǒng)綜合得分

第一，對各子系統(tǒng)提取主成分。根據(jù)累計貢獻率大于85%的原則，對最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育制度分別提取了一個主成分，如表3所示。

第二，根據(jù)主成分系數(shù)矩陣及主成分方差貢獻率計算各子系統(tǒng)得分。

以最低生活保障子系統(tǒng)為例，用提取的主成分comp_1代替原來的四個指標,新指標值的線性組合為：comp_1=(-0.49671)×zA1+0.49009×zA2+0.50638×zA3+0.50638×zA4。其中zA1、zA2、zA3、zA4為A1、A2、A3、A4經(jīng)SPSS標準化處理后的數(shù)據(jù)。最后，利用主成分方差貢獻率計算生存權(quán)利子系統(tǒng)歷年的得分：0.96537×comp_1。其他子系統(tǒng)歷年得分計算方法相同，得到表5。

(2)二步主成分——城鄉(xiāng)差距綜合得分

具體步驟同(1)，得到城鄉(xiāng)差距歷年綜合得分，如表6所示。

四、結(jié)論與原因分析

根據(jù)表6的城鄉(xiāng)差距綜合得分，繪制城鄉(xiāng)差距動態(tài)發(fā)展時序圖，如圖1所示。

通過觀察圖1數(shù)據(jù)點相對位置變化和折線的傾斜方向得出結(jié)論：2007年—2013年城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因如下：

(一)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)差距根源

長期以來，我國實行“重工輕農(nóng)”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村服務于城市工業(yè)發(fā)展的需要，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，此外國家制定了嚴格的戶籍制度，人為地把國民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口(2014年7月取消)，并使其與福利保障、義務教育等緊密地結(jié)合在一起。伴隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深化，戶籍制度的固化，中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)也逐漸形成。最低生活保障制度的城鄉(xiāng)二元對立主要表現(xiàn)在低保標準、保障內(nèi)容等城鄉(xiāng)有別的制度設(shè)計，這種二元格局的不斷強化使得農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展遠遠滯后于城市,進而城鄉(xiāng)最低生活保障制度的差距不斷加大。在義務教育領(lǐng)域,實施義務教育的學校新建、改建、擴建,在城鎮(zhèn)由政府列入基本建設(shè)投資計劃；而在農(nóng)村則由鄉(xiāng)、村負責投資，縣級財政只是酌情予以補助。鄉(xiāng)政府財政薄弱，只能往下推卸責任，村級又沒有財政能力，只能把建校的責任落實到農(nóng)民的頭上。城鄉(xiāng)二元教育格局——城市的教育國家辦，農(nóng)村的教育農(nóng)民辦，成為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的根源。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，長期以來，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給采取兩種政策,城市醫(yī)療衛(wèi)生服務的供給靠公共財政，在農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生服務本該由政府提供或政府與農(nóng)民合作提供的全由農(nóng)民一力承擔，由此造成了衛(wèi)生資源配置不平衡；[11]此外，我國現(xiàn)階段的醫(yī)療保險制度——城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村合作醫(yī)療在制度設(shè)計上，帶有明顯的城鄉(xiāng)二元化色彩，也使城鄉(xiāng)差距越來越大。

表22007年—2013年我國城鄉(xiāng)差距

年份(年)指標2007200820092010201120122013國家財政低保支出(億元)386.500622.100845.100969.7001327.6001392.3001623.600城鄉(xiāng)低保中央支持率比2.1111.7251.0601.1531.0111.0841.021城鄉(xiāng)低保救助標準比2.6062.4952.2592.1472.0081.9161.837城鄉(xiāng)低保救助標準替代率比0.7950.7490.6810.6440.6220.6130.606衛(wèi)生總費用占GDP比重(%)4.3504.6305.1504.9805.1505.3605.570城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用比4.2344.0903.8733.4753.0672.8122.538城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊護士比2.4832.4692.5302.6092.6212.6082.613城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位比2.4492.3502.2992.2852.2292.2112.200公共財政預算義務教育經(jīng)費(億元)4119.2005200.8006316.9007326.5008847.90011562.80013832.300城鄉(xiāng)生均義務教育經(jīng)費比1.1581.1161.0991.0981.0871.0711.069城鄉(xiāng)義務教育教師本科及以上學歷人數(shù)比2.2012.1522.0512.0342.0152.0012.014城鄉(xiāng)義務教育生均占有教學計算機比1.6371.5571.5191.4771.4361.3921.365

資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2008—2014)》、中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告(2007—2013)》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報(2007—2013)》等計算而得。

表3各子系統(tǒng)主成分對變量的解釋

成分初始特征值提取平方和載入合計方差的%累積%合計方差的%累積%最低生活保障制度公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療義務教育制度13.86196.53796.5373.86196.53796.53720.1142.84099.37730.0220.54499.93140.0030.069100.0013.65691.39091.3903.65691.39091.39020.2696.73698.12630.0601.50599.63140.0150.369100.0013.82495.61295.6123.82095.61295.61220.1162.90198.51430.0561.39699.90940.0040.091100.00

資料來源:根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)運用SPSS計算而得。

表4各子系統(tǒng)主成分系數(shù)矩陣

二級指標三級指標component1A.最低生活保障制度A1.國家財政低保支出-0.497A2.城鄉(xiāng)低保中央支持率比0.491A3.城鄉(xiāng)低保救助標準比0.506A4.城鄉(xiāng)低保救助標準替代率比0.506B.公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療B1.衛(wèi)生總費用占GDP比重-0.496B2.城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用比0.519B3.城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)員比-0.473B4.城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位比0.511C.義務教育制度C1.公共財政預算義務教育經(jīng)費-0.498C2.城鄉(xiāng)生均義務教育經(jīng)費比0.493C3.城鄉(xiāng)義務教育教師本科及以上學歷人數(shù)比0.501C4.城鄉(xiāng)義務教育生均占有教學計算機比0.509

資料來源:運用SPSS主成分分析方法而得。

表5各子系統(tǒng)得分

年份最低生活保障制度公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療義務教育制度20072.5352.4212.71920081.3111.1410.9362009-0.567-0.554-0.4812010-1.117-1.170-1.1072011-1.657-1.770-1.7272012-2.192-2.350-2.3172013-2.719-2.927-2.888

資料來源:運用SPSS主成分方差貢獻率計算而得。

圖1城鄉(xiāng)差距動態(tài)發(fā)展時間序列圖
表6城鄉(xiāng)差距綜合得分

年份(年)城鄉(xiāng)差距綜合得分②20072.40320081.0622009-0.5022010-1.0652011-1.6142012-2.1432013-2.676

資料來源:運用SPSS主成分方差貢獻率計算而得。

(二)財政投入不足，分配不公，體制不合理拉大城鄉(xiāng)差距

首先，國家財政投入不足。2007年國家財政用于最低社會保障支出、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療支出、義務教育支出的總額占財政支出的15.2%，2013年增加到17.8%，年均增長速度為2.3%，遠低于GDP和財政收入年均11.5%和14.1%的增速。其次，由于國家財政投入不足,在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下,必然形成先城鎮(zhèn)后農(nóng)村的結(jié)果。如表2所示，在義務教育領(lǐng)域，城鎮(zhèn)生均經(jīng)費始終高于農(nóng)村；而在衛(wèi)生領(lǐng)域，城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費用高達農(nóng)村2.8倍以上；最后，分稅制財政管理體制存在的內(nèi)在缺陷阻礙了中國城鄉(xiāng)底線公平的實現(xiàn)。1994年分稅制改革使得財權(quán)層層上收，與此同時，則是事權(quán)的層層下放，其結(jié)果導致位于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入來源極其有限,而支出范圍卻越來越廣，義務教育、基本醫(yī)療大都由基層財政負擔，最后轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，拉大了城鄉(xiāng)差距。2007年—2013年期間，中央財權(quán)平均為50.7%，在醫(yī)療衛(wèi)生支出中，中央財政每年負擔不足2%，且呈逐年下降趨勢；在義務教育支出中，中央財政年均負擔僅為5.6%。在最低生活保障領(lǐng)域中，盡管中央政府已經(jīng)成為支出主體，支出總額占城鄉(xiāng)低保各級財政支出70%以上，然而，由于城市低保人數(shù)已穩(wěn)定在2 000萬人，而農(nóng)村低保人數(shù)則由3 566萬人增加到5 382萬人，因此城鄉(xiāng)低保差距依然很大。

(三)轉(zhuǎn)移支付制度不完善加劇城鄉(xiāng)差距

首先,一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低。一般性轉(zhuǎn)移支付不指定特殊用途，由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財政資金配套，給予下級政府更大的財政支配權(quán)，有利于基層政府根據(jù)本地區(qū)的實際需要安排財政支出，進而促進地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的公平發(fā)展。目前世界上大多數(shù)國家一般性轉(zhuǎn)移支付占比在50%以上， 2007年—2013年我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比例平均為44.3%，中國區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,不同地區(qū)城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)不盡相同，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低限制了基層政府提供服務的自主性，可能導致基層政府提供的服務不符合農(nóng)村實際，進而固化了城鄉(xiāng)差距。其次，逆均等化的稅收返還比重過高。2007年—2013年我國稅收返還占全部轉(zhuǎn)移支付的比例平均為15.2%， 稅收返還以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，拉大了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差距。最后，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，撥款資金范圍過寬，重點不突出。高達33.7%的專項轉(zhuǎn)移支付中用于底線公平的所占比重為18.2%；往往還被層層截留、擠占、挪用，此外要求接受補助的地方政府必須提供相應的配套資金，而農(nóng)村地方政府財政困難使得一些本應建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的項目無法得到支持，進一步加劇了城鄉(xiāng)差距。

五、對策建議

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化體制

二元戶籍制度的取消為縮小城鄉(xiāng)差距、建立城鄉(xiāng)一體化體制創(chuàng)造了條件。在最低生活保障領(lǐng)域，首先，對全國城鄉(xiāng)低保工作機構(gòu)、申請程序、經(jīng)費、編制、人員、設(shè)施等方面作出統(tǒng)一的規(guī)定；其次，逐步整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度的內(nèi)容；最后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障制度的制定標準和動態(tài)調(diào)整機制，明確規(guī)定城鄉(xiāng)低保標準的調(diào)整時間、調(diào)整幅度、調(diào)整頻率等。在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的衛(wèi)生財政投入機制、衛(wèi)生人力資源管理機制，加快推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的整合；在義務教育領(lǐng)域，進行一體化、標準化的建設(shè)，主要包括經(jīng)費投入標準、校舍建設(shè)標準、教學設(shè)施和設(shè)備標準、師資標準等，使得城鄉(xiāng)同一層次的學校標準要一致，不能根據(jù)學校設(shè)立標準，而是設(shè)立標準讓學?？待R。

(二)健全城鄉(xiāng)資源共享和雙向流動機制

建立健全城鄉(xiāng)低保對象個人電子檔案，通過信息化平臺共享城鄉(xiāng)低保對象資料，使農(nóng)村低保對象居住城市時也可以享受到相同待遇；通過城鄉(xiāng)各類醫(yī)療機構(gòu)組建醫(yī)療服務體的方式緩解農(nóng)村技術(shù)設(shè)備和醫(yī)務人才匱乏，在集團內(nèi)部實現(xiàn)病人分流，技術(shù)、設(shè)備和信息共享，鼓勵人才合理流動，醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)，積極探索市(區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村三級醫(yī)療資源一體化模式，實現(xiàn)設(shè)備、資源、信息的共享，減少低水平重復投入；建立和完善城鄉(xiāng)義務教育階段中小學師資互助和雙向流動的機制，可通過校長互派、教師互聘和資源互享打破師資人員的城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)教育理念、資源方法和成果的共享，打破農(nóng)村中小學封閉化運作。

(三)加大財政投入，理順財政體制

首先，根據(jù)政府首責和持久效應原則，增加最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育制度的財政支出，使得國家財政支出真正用于保障和改善民生，同時對用于底線公平的財政支出比例及增長速度做出明確規(guī)定。其次，根據(jù)弱者優(yōu)先和社會補償原則，中央和地方政府要真正將農(nóng)村發(fā)展擺在國家財政分配的重要位置，加大對農(nóng)村底線公平制度的財政支出。最后，理順財政管理體制，重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍,強化中央和省級政府對最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育制度的責任和義務，建立以中央和省級政府為主的財政投入機制。

(四)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，保證一般性轉(zhuǎn)移支付的公平性。給予地方政府更多的資金使用權(quán),在一定程度上可以使地方政府提供更符合農(nóng)村實際需要的服務；此外可以將最低生活保障、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務教育作為基本因素納入轉(zhuǎn)移支付體系中，保證農(nóng)村底線公平制度的水平不斷提高，從而縮小城鄉(xiāng)差距。其次，降低稅收返還比例，在規(guī)定時間內(nèi)取消稅收返還。最后，規(guī)范清理專項轉(zhuǎn)移支付。明確界定專項轉(zhuǎn)移支付范圍和性質(zhì)，以促進地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展為目的；壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立精確的專項轉(zhuǎn)移支付瞄準機制；中央通過的用于底線公平的專項轉(zhuǎn)移支付直接委托更低級次(比如縣)政府負責提供,取消資金配套要求；同時加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，建立經(jīng)費使用績效評價制度和問責制度，防止專項資金被截留、挪用,提高其使用效果。

注釋：

① 低保救助標準替代率=低保救助標準/人均可支配(純)收入

② 城鄉(xiāng)差距綜合得分由正到負說明城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大。

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(責任編輯周吉光)

A Research on the Gap Between Urban and Rural Areas of China from Perspective of Public Finance—Based on the Baseline Equality Theory

DENG Da-song, GUO Ting

(Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072)

Public finance plays a significant role in narrowing the gap between urban and rural areas. Under the condition of limited financial resources in china, the government should guarantee citizens need which is the most direct and the most urgent reality. Giving the government responsibility, limited resources and the civil rights, the baseline equality theory is an important reference to narrowing the gap between urban and rural. Based on the baseline equality theory, the paper constructs three subsystems of the minimum living security system, public health and basic medical care and compulsory education system and selects the 12 evaluation index reflecting the gap between urban and rural areas. With sequential principal component analysis method, it calculates comprehensive score about the gap between urban and rural areas in China from 2007 to 2013, and concludes that the gap between urban and rural areas from 2007 to 2013 is widening. The dual structure is the main source resulting in the gap between urban and rural; insufficient financial input, unfair distribution, unreasonable financial system and the imperfect system of transfer payments increase the gap between urban and rural areas. It is suggested to develop urban and rural as a whole, improve the mechanism of resource sharing between urban and rural areas and two-way flow, increase financial input, modulate the financial system, perfect the system of transfer payment.

public finance; the gap between urban and rural areas; baseline equality

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.001

2015-11-14

鄧大松(1950—)，男，廣西全州人，經(jīng)濟學博士，武漢大學社會保障研究中心教授，主要研究方向為公共經(jīng)濟和社會保障。

F812.2

A

1007-6875(2016)01-0001-07

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.001.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-02-2015：30