推進現代應急治理體系建設

張春龍

目前，江蘇經濟社會正處于轉型發展的關鍵期、深化改革的攻堅期，這一階段性特征決定了公共安全面臨許多不確定因素。各種自然和社會的風險交織并存、相互疊加，突發事件易發多發，亟待動員和整合更廣泛的社會力量，構建更為規范、更為高效的現代化應急治理體系，尤其要重視各類社會風險如公共衛生、事故災難、群體性事件等突發事件的預防和處置。

一、充分認識當前面臨的風險和隱患

改革開放以來，我國經濟高速發展，工業化、城鎮化、市場化、信息化和國際化深入推進，利益格局、社會結構、思想觀念、社會心態發生了深刻變化。同時，城市發展中征地拆遷帶來大量矛盾，城市人口密集也潛藏著大量風險，城市生產生活系統高度發達和極度脆弱相伴而生。發展中存在的不平衡、不協調、不可持續的問題仍然比較突出，地區之間、城鄉之間的發展差距以及部分社會成員之間的收入分配差距擴大，引發了不少社會矛盾。目前，環境保護、勞資糾紛、征地拆遷、執法司法等領域群體性突發事件明顯增多。

當前，以互聯網為主的信息技術已經完全融入我們的經濟社會發展之中。互聯網具有高度的開放性、共享性、交互性，強化了信息的聚焦、發酵、放大、擴散。網絡化生存、網絡化組織和網絡化交流成為不可逆轉的趨勢，QQ、微博、微信等網絡社交工具既是交流信息和思想觀點的工具，也是社會組織和社會動員的手段。現實社會與虛擬社會并存、互動，加大了群體性事件的爆發幾率。

國際經驗表明，當經濟發展達到中等收入水平之后，不僅經濟問題會更加復雜，社會問題也會更加突出。這是因為，發展初期社會面臨的主要矛盾是解決溫飽問題，增長成為解決矛盾的主要途徑。而當溫飽問題基本解決之后，人們就會對公平、正義提出更高要求，相應的訴求也會不斷增加。“十三五”期間是江蘇率先全面建成小康社會的決勝階段和積極探索開啟基本實現現代化建設新征程的重要階段，江蘇發展既處于大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰，特別需要建設現代應急治理體系來消減和應對隨時可能出現的突發事件，為實現基本現代化創造穩定良好的社會環境。

二、現代應急治理體系建設刻不容緩

隨著經濟社會的發展和國家治理體系的演進，我國應急管理體系已經基本形成。2003年“非典”之后，我國政府全面加強應急管理，重點推動突發性公共事件應急預案編制工作和應急體制、機制、法制的建設工作。經過多年的努力和實踐，以上述“一案三制”為核心的應急管理體系基本建成，為我國有效應對突發公共事件奠定了良好的管理基礎。2006年1月8日國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，我國應急預案框架體系初步形成。

省委、省政府高度重視應急治理工作，認真落實以人為本、預防為主、預防與應急并重、常態與非常態結合的方針，多年來以“一案三制”為抓手，切實加強應急治理體系建設，全面推進自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等突發事件應急管理工作。近年來成功應對處置了太湖藍藻暴發、低溫雨雪冰凍災害、人感染H7N9禽流感等嚴重突發事件，鹽城“6·23”特大風雹災害救災工作有力有序有效，圓滿完成了北京奧運會、上海世博會、南京亞青會、南京青奧會、國家公祭日等重大活動安全保衛及其他應急任務，為維護社會穩定、保障經濟發展、增進民生幸福提供了有力保障。

但是，我們的應急治理體系還根本談不上成熟。歷史形成的突發事件應急模式和舉國救災體制，對政府高度依賴，強調政府單方權威，忽視了民眾個體及社會組織應有的地位、能力和作用。由于社會參與層次較低，社會參與的專業協作度和連續性低，導致在應急突發事件中，社會力量整合層次低，社會參與管理乏力。這種模式既使政府承受更大的壓力，也浪費了大量可用的社會民間資源和力量。面對各種突發事件，特別是一些突發性的社會事件，在動員廣泛的社會力量參加、社會組織的角色定位、及時掌握社會輿情、科學疏導應對社會情緒等方面，方式、方法、手段等顯得明顯不足。應當成為應急治理主體的社會、企業、社區、家庭資源和力量沒有充分調動起來，公眾的心理素質以及應對知識也存在嚴重欠缺。因此，我們決不能滿足于已取得的成績，加快現代應急治理體系建設勢在必行。

三、加快完善現代應急治理體系

完善、成熟、系統的應急治理體系是社會現代化的重要標志。總體來看，我們的應急治理體系建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害、突出性社會事件等的應急治理體系，更是如此。我們需要參考發達國家比較成熟、完善的應急治理體系，形成符合我們經濟社會發展要求的現代應急治理體系。

一是加強制度建設和組織建設。要以法律法規為基礎構建完整的防控制度體系和組織體系。美國在這方面的做法值得借鑒。美國憲法賦予總統和國會宣布緊急狀態權，國會通過470余部制定法將這樣或那樣的緊急權力授予總統。美國在全國形成了解決群體突發事件的機構體系，在每個地區設立一個危機管理組織負責管理任何大規模危機，在市政府設立危機運營中心，進行現場的應對和協調。

二是強化政府的宏觀控制能力。“突發事件應急能力”是國家能力體系不可或缺的重要構成。在應急治理中，政府要改變全能政府的大包大攬的做法，通過宏觀控制掌控事件的整體發展態勢，提高政府在突發事件來臨時的響應能力、應急處置能力和資源調度、綜合協調能力，有效地動員企業及社會蘊藏的人力、物力和財力，形成應對突發事件的合力。

三是充分發揮民間力量的作用。民間力量直接接觸民眾，具有信息靈敏、反應迅速、手段靈活等優勢，是應急管理體系的組成部分。我們應該放手讓民間力量在應急治理體系中發揮更大的作用。要學習國外的成熟做法，讓志愿者組織、新聞媒體、工商企業、社區、普通民眾等民間力量，都能按照自己的特點和優勢實質性地參與到應急處置活動中去。

四是強化大數據在應急治理中的作用。歐美一些國家己經開始把大數據運用到應急管理中，并取得一定成效。在應急治理中，既要了解和掌握輿情，又要滿足社會公眾的知情權，在第一時間向社會發布簡要信息，做到信息發布及時、準確、客觀、全面。大數據是及時了解社會輿情，了解社會公眾的所思、所想、所愿、所行，對社會輿情進行監控和引導的有效工具。在新的技術條件下，通過相關大數據的掌握和應用，促進信息公開，引導輿論，必要且有效。

總體來看，現代化應急治理體系的構建是經濟社會發展到一定階段的必然要求，是突發事件誘因、類型、性質呈現復雜態勢的必然產物。政府在重視應急響應的同時，要從源頭治理和防范應急突發事件的發生。同時，政府還需要具有高超的宏觀控制能力、強大的資源汲取能力、權威的強制規制能力、穩健的公共服務能力和高凝聚性的公民價值引導能力，能夠通過多元主體合作協同應對復雜的突發事件。

（作者系省社科院社會學所副所長）

責任編輯：劉衛東