城區義務教育學校布局調整的難題與出路

朱恩芳++萬文濤

摘 要新型城鎮化背景下，城區義務教育學校嚴重超容，而城區空間結構規劃中的義務教育學校規建明顯滯后，放眼人口“二孩政策”，城區義務教育學校更是需求加大。然而當下城區義務教育學校布局調整卻陷入了政策導向不足、布局調整動力缺失，學校規建土地不到位、資金吃緊，優質資源有限、優化配置難的困境。為化解困境，我們應當重視城區義務教育布局調整規劃，確立高位導向并厘定標準；正視城區義務教育學校布局調整需要，保障教育用地和建設資金；把握城區義務教育學校布局調整均衡，拓展優質義務教育資源。

關鍵詞城區 義務教育學校 布局調整 困境與出路

新型城鎮化是人類社會客觀發展的必然趨勢。據江西省統計局人口變動情況抽樣調查結果顯示，2014年底，江西省城鎮人口占總人口比重50.22%，較2013年提高了1.35個百分點，全省城鎮人口總量首次超過了鄉村，人口城鎮化率突破50%[1]。人口流動帶來城鎮化程度的不斷提高，而隨遷子女的義務教育問題也相應而來。作為義務教育均衡發展的重要部分，城區義務教育學校布局調整應是當下教育改革熱點。鑒于此，本研究基于實證調查的思路，對江西省十一個設市區展開調研，并實地走訪五市六縣考察，旨在發掘城區義務教育學校布局調整的緊迫性需要與現實困境，并就其困境探討化解對策，以期進一步優化城鄉義務教育資源配置、促進義務教育均衡發展。

一、城區義務教育學校布局調整的緊迫性需要

1.“大校大班”現象普遍，當下城區義務教育學校嚴重超容

隨著新型城鎮化進程的加快，城市流動人口的增加以及進城務工人員隨遷子女人數的增長，城區受教育人群不斷增加。城市中小學接納流動人口、務工人員子女入學，就教育公平而言，保障了廣大民眾子女的受教育權，但另一方面，由于學校教育容額有限，而短時間內學校容額又無法得到擴展，因而導致了城區義務教育學校“大班額”、“大校額”現象普遍。

根據《城市普通中小學校校舍建設標準》規定：小學標準班額為45人，初中標準班額為50人，超過標準班額則稱之為“大班額”[2]。據調查數據顯示，全省城區小學平均班額59人，城區初中平均班額61人，分別超出教育部標準31.11%、22%。全省城區小學大班額率高達81.90%，超大班額比率約占三分之一，而城區初中大班額率也高達77.85%，全省城區義務教育學校中超額班級數占到班級總數的八成，大班額問題嚴重程度可見一斑。

2.學校校園面積缺額，城區義務教育學校規建明顯滯后

依據2011年《江西省普通小學、初級中學、高級中學基本辦學條件標準（試行）》的規定，城市中小學生生均占地面積以學校班級數為標準，指標最低控制線為：小學生生均占地面積20-39m2；初中生生均占地面積25-39m2[3]。按照生均校園占地面積小學最低生均20m2、初中最低生均25m2的標準，對全省城區義務教育學校校園面積進行測算，全省城區義務教育學校校園面積缺額15061022.43m2，缺額面積占所需面積的28%、占當下現有面積的38.9%。如果按照政府文件規定的標準，按照現有學生數保持不變的狀態下，全省城區需增加313所學校（24個標準班級）。

實際調研發現，不少新建設的城區規劃沒有充分考慮到義務教育學校規建需要，沒有預留充足的教育用地，城區義務教育學校規建明顯滯后。

3.教育需求日益增長，城區義務教育學校布點狀態被動

隨著國民經濟的飛速發展，人民生活水平不斷提高，然而城區教育資源配置與發展卻遠不及城區經濟的進展步伐。根據城區義務教育學校家長意見調查的結果統計，城區家長對義務教育學校考慮因素的重要性排序：安全便捷居于首位，教學質量緊隨其后，學校管理與風氣次之，而設施硬件與教育花費為最次。實地走訪與家長座談中，也多次談及“上學遠”以及“上好學難”的問題。一方面，居民小區開發建設因經濟效益而優先發展商業圈，社區周邊義務教育學校配套落后，居民“上學遠”，更談不上“上好學”；另一方面，校際之間教育資源和辦學水平不均衡引發“擇校熱”，而就近入學政策本應起緩解作用反而催生“學區房”。追其本源，是受教育者作為“不完全理性人”在教育需求的驅動下進行的動態博弈。而城區義務教育學校布點設網的調整未能主動適應受教育者的應然需求，顯然是處于落后、被動的狀態。

4.放眼人口“二孩”政策，城區義務教育學校調整需求加大

根據相關調研，符合政策又有生育意愿的約占三分之一，全面二胎政策放開落地后的2-3年，每年或可新增人口300萬左右[4]。在人口變動與義務教育發展關系的新格局下，義務教育發展規劃不能因短期變動而時刻調整，要充分考慮學齡人口長期變動趨勢所帶來的影響，做出全局規劃，注重內涵式、可持續發展[5]。這也意味著在城鎮化進程背景下，人口變動規模大、趨勢復雜對教育發展規劃提出了更高的要求。

二、城區義務教育學校布局調整的難題

1.政策導向不足，布局調整動力缺失

在當前城鎮化背景下，城區義務教育布局調整也確實面臨著教育需求激增、學校超容但規建滯后等緊迫性現實困境，但這些問題卻并沒有受到政府部門、社會各界的足夠重視。城區義務教育學校布局調整在政策導向上高位缺失，失去“自上而下”的動力驅動與行動標桿。另一方面，城鄉義務教育均衡發展與優化配置早已將工作重心放至農村，“自下而上”無暇顧及，以至于城區義務教育學校布局調整陷入困頓局面。

2.學校規建困難，用地、資金難以到位

在教育建設用地方面，各市（縣）城區因城鎮化、工業化的發展，年度用地計劃指標緊張，學校校建項目往往因沒有用地指標而無法實施。多數縣市在現有城區學校周邊沒有預留教育用地，而教育用地作為建設占用土地的一種，須服從市、縣人民政府的統一規劃與征用、按項目供地，學校建設用地往往因缺失專項規劃未進入建設用地的規劃審批程序，或由于土地規劃與審批程序復雜與周期較長而使項目停滯不前。另外教育用地作為不產生直接經濟效益的民生工程，也可能會被其他經濟用地項目擠壓，造成教育用地指標的不足。

在學校建設資金方面，義務教育實行以區（縣）為主的管理和投入體制，目前全省多數市（縣）的財力都較為薄弱，用于城區義務學校建設的經費明顯不足。

3.優質資源有限，公平均衡成為難題

多年來，由于早期辦優校、重點校的歷史遺留，再加之市場機制的自由選擇，城區內早已形成辦學條件和辦學水平的校際差異，優質教育資源不均衡困境長期存在。而新時期的城市空間規劃的拓展也并未帶動城區教育資源的同步發展，新城區及欠發達區域教育資源稀缺的狀況在短時間內無法改變，又造成城區優質教育資源的新不均衡困境。在經濟復蘇后的中國，優質教育越來越受到重視，“擇校”現象應運而生，擇校區集中在老城區、老校名校的聚匯地。在我國的公共教育政策“就近入學”出臺后，還更是出現“學區房”這樣的特殊產物。在“擇校熱”與“學區房”的背后反映出的城區義務教育優質資源供需失調不得不引起政府及社會各界的審思。

三、建議與對策

1.重視城區義務教育學校布局調整規劃，確立高位導向并厘定標準

2012年9月，國務院發文《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，文件中表示我國義務教育“在區域之間、城鄉之間、學校之間”還存在明顯差距。面對城區義務教育學校布局調整日前陷入的多重困境，政府必須引起高度重視。首先，明確義務教育均衡發展中城區義務教育學校布局調整的重要性與緊迫性，不偏廢城區義務教育學校的布局調整。第二，確立城區義務教育學校布局調整高位導向，出臺規范城區義務教育學校布局調整的相關意見與政策。第三，全面落實城區義務教育學校布局措施，深入推進城區義務教育均衡發展。

為確保城區義務教育學校布局調整的科學合理及可行性，各市（縣）級教育部門應當及時成立城區義務教育學校布局調整專項規劃，深入調研當地區域性實際狀況，統籌考慮城鎮化、工業化進程及人口政策下的城鄉居民流動和學齡人口變化，結合當地經濟發展態勢、居民消費水平、城區規劃環境、城市交通狀況、教育資源條件等各方面因素，制定切實合理的布局調整規劃方案。根據現階段學校建設規劃的困境，建議沒有設立城區義務教育學校建設規劃的縣市設立學校建設的專項規劃；已有學校建設專項規劃的縣市，要著重完善并修改不符合實際的規劃部分以及學校建設規劃中的監督與責任部分。落實新建住宅小區配套學校建設，重點推進城市發展新區學校建設，對于老城區配建不足或單個建設小區未達到配建學校標準或多家企業共同建設一個小區的，當地政府應結合周邊住宅小區規模統籌配建。

2.正視城區義務教育學校布局調整需要，保障教育土地與建設資金

城區人口的不斷增長，可以預見城區義務教育學校校園面積的需求必將越來越大。當下應順應現實需求調整城區學校布局、拓增校園面積，通過城區規劃建設同步解決義務教育校園面積缺額狀況。而面對教育建設用地的缺口，應著力解決教育用地計劃指標與審批程序的困境。首先，建議申請設立教育建設用地專項指標，優先考慮對于學校建設用地的征地要求，破除經濟效益優先禁錮。其次，建議開通教育建設用地審批綠色通道，縮短審批周期，緩解城區義務教育學校建設用地緊張。針對城區土地利用總體吃緊的情況，學校建設用地考慮利用土地置換的辦法獲得。另外，實行義務教育用地儲備制度，將規劃預留的城區中小學建設用地納入教育用地總體管理范圍，實行儲備管理。

對于城區義務教育學校布局調整的建設資金，要多層次、多渠道的保障。首先，各級政府應確保義務教育經費符合“兩個比例”和“三個增長”的要求，不斷加大教育經費總投入。第二，對市、縣（區）級政府財政預算、教育附加費、城市維護建設稅、各住宅開發建設項目費等，要確保足額比例投資于城區公辦義務教育設施建設。第三，建立完善義務教育經費、項目分配機制，設立城區學校布局規建專項資金。第四，在條件允許的情況下，增加教育費附加資金以及土地出讓金的部分資金在城區義務教育學校建設中的比重。最后，要積極引導社會資金參與城區義務教育學校建設，鼓勵企事業單位和社會各界集資。

3.把握城區義務教育學校布局調整均衡，拓展優質義務教育資源

順應城鎮空間結構的變化，滿足城鎮居民越來越高的教育期待，這不僅僅是“要建多少學校”和“在什么地方建學校”的問題，更是“要建成什么學校”的問題[6]。城區義務教育學校布局調整應著眼優質資源的均衡，把握優質學校的布局調整，充分發揮高品質學校教育的正外部性，創生新的教育資源，推動優質教育資源的擴展與延伸。第一，繼續實施“優校+弱校”改革，支持優質中小學通過接管周邊相對薄弱學校或改擴建方式辦成九年一貫制學校，增加優質義務教育學校學位容量。第二，大力推進“名校+分校”，讓品牌學校在城區規劃新區創辦分校，實現管理互動、師資交流、資源共享、活動同步。第三，倡導集團化辦學、教育聯盟、校際聯盟，實現義務教育學校劃片結對幫扶共建，建立以優質學校為主體的教育共同體，縮小校際差距。第四，鼓勵高等學校、教學研究和教育科研部門、社會機構參與和支持義務教育學校規劃建設，通過“高校+附校”等協作共建方式，建設一批富有特色的優質學校。另外，加強民辦學校建設，鼓勵社會力量出資、捐資辦學，同時落實對民辦教育的優惠政策，確保民辦學校在土地審批、項目建設、稅收等方面享有優惠政策，推動民辦教育持續健康發展。總之，要通過城區義務教育學校布局結構調整，合理配置好優質公共教育資源，實現區域（縣、市、區）內或更大范圍內義務教育的均衡發展。

參考文獻

[1]江西省城鎮人口首次超過鄉村人口城鎮化率突破50%.[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/13/content_2818963.htm.

[2] 中華人民共和國教育部，建設部.城市普通中小學校校舍建設標準（建標[2002]102號）[EB/OL].[2002-04-17].http：//www.mohurd.gov.cn.

[3] 江西省教育廳.關于下發《江西省普通小學、初級中學、高級中學基本辦學條件標準（試行）》的通知（贛教基字〔2011〕54號）[EB/OL].http：//www.jxedu.gov.cn/zwgk/zwggjx/2011/08/2011080911334153

9.html.

[4] 金振婭.“全面二孩”政策落地：你生不生？[N].光明日報，2015-10-30.

[5] 梁文艷，杜育紅，劉金娟.人口變動與義務教育發展規劃——基于“單獨二孩”政策實施后義務教育適齡人口規模的預測[J].教育研究，2015（3）.

[6] 劉善槐.我國城鎮義務教育學校布局調整研究[J].教育研究，2015（11）.

【責任編輯 孫曉雯】