日本公共圖書館協議會制度概述

曹　磊（江陰市圖書館）

日本公共圖書館協議會制度概述

曹磊（江陰市圖書館）

公共圖書館協議會是日本的館長咨詢機構，是二戰后民主改造、模仿圖書館理事會制度的產物，是當時社會環境、日本圖書館發展歷史和實際因素共同作用的結果。日本文部科學省和圖書館界的調查顯示，這一制度在日本圖書館界已經基本覆蓋，提升運營水平需要內外部因素的共同改善。

公共圖書館；協議會；理事會；日本

1　概述

1.1研究意義

在第二次世界大戰結束之前，日本軍國主義將公共圖書館事業全面納入其控制之下，使得圖書館成為不折不扣的“思想善導”機關，做了軍國主義控制社會思想的幫兇。二戰后，美國接管日本，逐步開展民主改造，其中也包括對公共圖書館事業的改造。1950年制定的《圖書館法》是這一改造最為重要的成果，它奠定了戰后日本圖書館事業的基礎。《圖書館法》以美國公共圖書館為藍本，確立了日本公共圖書館的眾多制度，如，地方自由設置圖書館制度、司書制度（職業資格制度）、免費服務制度、圖書館協議會制度等。其中，圖書館協議會制度是圖書館理事會制度的“日本模式”。需要指出的是，日本不少與圖書館相關的組織都稱為協議會，如，日本的全國學校圖書館協議會、全國公共圖書館協議會等。但是這些組織都不是圖書館法中所稱的“協議會”，而是行業組織，并不在本文的論述范圍內。

目前，日本國家層面關于圖書館協議會制度的規定集中于《圖書館法》及其配套文件之中。日本《圖書館法》的第14條、第15條、第16條確定了圖書館協議會制度的基本框架。［1］第14條就圖書館協議會的職能進行了闡述，明確公立圖書館可以設置協議會，協議會的定位是咨詢機構，職能是就圖書館運營的狀況為館長提供咨詢意見；第15條規定協議會委員由本地教育委員會任命；第16條明確了地方政府圖書館條例必須要有關于協議會的內容，主要是關于協議會設置，委員任命標準、人數和任期以及其他必要的內容，委員的任命標準可以參酌文部科學省的相關標準制定。

《圖書館法施行規則》是《圖書館法》的配套規則，第12條明確了協議會委員的任命標準——委員應當從學校教育、社會教育和家庭教育的實踐者和具有這些方面學識經驗的人士中進行選擇。［2］《圖書館設置及運營的期望標準》是日本公共圖書館運營標準的基本大綱，在闡述市町村立圖書館（日本基層公共圖書館）管理運營的部分，明確了圖書館協議會要符合本地實際情況，反映利用者和居民的呼聲，協議會的組成人員也要符合法律法規的規定，充分選用多樣化的人才。［3］

2　協議會制度的產生和演變

2.1產生

（1）醞釀階段。大體上從1946年上半年到1947年上半年。這一時期，日本公共圖書館事業的改革處于起步階段。在美國的指導下，日本圖書館界和政府就如何進行圖書館立法事項進行了初步的嘗試。1946年6月，日本全國中央圖書館長會議發表了《圖書館法規應當明確的事項》一文，提出應當在文部省、都道府縣和市町村成立各級“圖書館委員會”的觀點，建議委員會承擔“制定以文化振興為目的的圖書館計劃”、“對圖書館事業開展批判和運營支持”、“就中央圖書館長的選人在銓選委員會上發言”3項具體職能。［4］121－122參加本次會議的大阪府立圖書館館長田富作在其制定的圖書館法案中也提出了要設置“圖書館委員會”的內容。［4］133可以說，“圖書館委員會”是日本現行圖書館協議會制度的最初原型。到了1947年上半年，日本文部省更加關注公民館這一社會教育設施，一度推出包含圖書館內容的社會教育法案，并不主張圖書館單獨立法。同時，日本公共圖書館界人士大都保留著戰前的種種觀念，對于美國推動的公共圖書館民主改造并未有深刻體會，隨著民間信息教育局①民間信息教育局（Civil Information and Education Section，簡稱CIE）是當時美國占領軍司令部所屬主管教育文化政策的部門，設有專人負責公共圖書館事業。人員的變動，“圖書館委員會”制度也隨著圖書館立法活動的不了了之而告一段落。

（2）擴充階段。大體上從1947年下半年到1949年上半年。這一時期，日本圖書館立法活動不斷發展，各方先后提出一系列法案文本，對“圖書館委員會”制度進行了詳細論述，內容更加充實，規定更加明確。

①加藤、雨宮草案。［4］181,182這一草案由日本文部省社會教育局文化課的加藤宗厚和雨宮祐政制定。草案的第四章專門論述了“圖書館委員會”制度，明確了“圖書館委員會”由公選民意代表組成，參與制定公共圖書館運營的重要事項，分為國家、都道府縣和市町村3個級別。該草案關于“圖書館委員會”的規定基本上承襲了歐美圖書館理事會的各項職能，全面回應了民間信息教育局民主改造日本公共圖書館事業的要求。

為保證技術改造合理性、可行性，經技術研究與探討，確定采用生物土壤除臭工藝，利用滲瀝液現有場地進行改造，首先對一、二期A/O系統的O池安裝玻璃鋼蓋板密封，臭氣收集后經管道輸送至生物土壤濾池進行除臭處理，工程總投資185萬元，該項目分為2套處理系統，滲瀝液一期1套、滲瀝液二期1套，項目建設充分利用滲瀝液區域現有場地，布局合理，生物土壤濾池表面種植綠化，既滿足除臭工藝處理要求，同時達到環境美化要求。

②兵藤草案。［4］191-202兵藤草案一共有6稿之多，關于“圖書館委員會”的規定變化較大，前4稿對委員會的職能進行了略化，后2稿又擴大了職能的論述。兵藤草案先后用了“圖書館評議員會”、“圖書館協議員會”等名稱來代替“圖書館委員會”。同時，兵藤草案將“圖書館協議員會”定位為地方教委的管轄部門，不再歸地方政府首長管轄。

③文化課草案。［4］212,213這一草案采用了“圖書館協議員會”的名稱，規定協議員會歸地方教委管轄。教委在制定圖書館綜合規劃、圖書館相關條例及規則、圖書館預算，任免圖書館協議員、中央圖書館長，征收入館閱覽費用等事項上，應當向協議員會征求意見。這一草案將協議員會定位為教委的咨詢機構，改變了之前兩份草案中委員會或者協議員會決策、運營圖書館各項事務的規定。

④日本圖書館協會草案。［4］239-241該草案采用“圖書館委員會”的名稱，將委員會定位為教委的咨詢機構。在這一草案中，委員會參與的事項最為詳盡，共有11項之多。與以往草案相比，其變化主要體現在委員的產生方式上，明確了圖書館委員會成員由教委任命，不再按照之前草案規定的公選產生。委員的具體來源形式有地方議員、館長推薦的人士，圖書館相關團體推薦、具有學識經驗的人士等。

⑤文部省草案。［4］282,283該草案再次將委員會名稱改為“圖書館協議員會”。關于協議員會職能的規定則采用了文化課草案的規定。在協議員的產生機制上，推翻了圖書館協會草案任命委員的設想，維持了公選產生，同時明確了協議員可以從社會教育委員、本地區團體代表、校長、具有學識經驗人員等不同人群中選舉產生。

這一時期的圖書館法草案關于“圖書館委員會”制度的規定變化很大。總體情況表明日本政府和圖書館界開始逐步了解歐美圖書館理事會制度——通過公選方式產生委員，委員會決策和運營圖書館的各項事務。同時，部分草案開始體現日本具體國情的內容，如將委員會定位為咨詢機構而非決策、運營機構；在委員會職能中加入征收入館閱覽費用的權力，如提出委員會歸教委管轄等規定等。這一時期的圖書館法草案規定較為詳細，在員工培訓、國庫補助、設置標準等方面都設定了具體數值，需要財政大量投入。隨著日本經濟的惡化，財政轉向收縮，同時文部省對于圖書館法是否應當單獨立法依舊存在疑惑，故而文部省并未向國會提交法案草案，圖書館立法工作又陷入了停滯中。

（3）收縮階段。大體上從1949年下半年到1950年上半年。上一階段制定的圖書館法草案內容詳盡卻難以適應當時的實際情況。鑒于此，日本圖書館協會和文部省共同召開的公共圖書館會議明確了圖書館界要和文部省團結一致，制定符合現實的法案，即法律明確的內容是最低程度的共識，而非具體要求。在此方針指導下，推出的《公共圖書館法案綱要》取消了“圖書館協議員會”具體職能的闡述，只是明確了協議員會一方面是教育委員的咨詢機構，另一方面可以向館長提出運營管理方面的建議。［4］336,3371949年底，日本圖書館協會推出的《圖書館法綱要》則進一步削減了相關規定，以“圖書館協議會”代替協議員會，將其定位為館長的咨詢機構。同時還取消了一直以來委員會或者協議員會必須設置的規定，并規定了協議會委員的產生方式、協議會根據地方法規設置等內容。［4］344這就形成了《圖書館法》現行的關于圖書館協議會制度目前3項法律條文的雛形。

1950年4月，文部省綜合各方意見制定的圖書館法草案在日本國會正式通過。法律的第14條、第15條、第16條正式采用圖書館協議會的名稱，其具體內容則承襲了日本圖書館協會1949年制定的《圖書館法綱要》。由此，日本公共圖書館協議會制度正式誕生。

2.2演變

到目前為止，《圖書館法》已經經歷了20次修正，其中19次均為相關法律變動而進行的修正。［5］關于協議會制度的規定，在2008年的修正中發生了變動。以往第15條規定委員從學校教育、社會教育的推行者及具有這兩個領域學識經驗的人士中選擇，修正增加了家庭教育這一領域，擴大了協議會成員的來源范圍。這一改動呼應了本次修正中第3條的變動，《圖書館法》第3條論述了日本公共圖書館服務的具體內容。2008年的修正加入了圖書館應當協助促進家庭教育發展的內容，相對應的，第15條也加入了有關家庭教育的規定。加入家庭教育的概念是日本修改《教育基本法》重視家庭教育的結果。從日本法律體系看，《圖書館法》屬于社會教育類法律，處于《教育基本法》的下一位階，自然應當遵循教育類基本法律的規定。

3　協議會制度的實際情況

3.1文部科學省的調查結果

日本公共圖書館的協議會制度推出已有65年，其成效如何是一個值得探討的問題。關于日本公共圖書館協議會的權威調查有日本圖書館協會的調查和日本文部科學省的社會教育調查。日本圖書館協會關于協議會的調查次數較少（分別在1985年、2000年、2006年舉行），而文部科學省的社會教育調查則每三年舉行一次，結果具有連續性。以社會教育調查的數據為例，日本公共圖書館協議會設置率較為平穩，大體在62%左右浮動（見表1）。從不同圖書館類別來看，都道府縣圖書館基本都設置了協議會，市（區）圖書館設置協議會的比例也較高，町村圖書館設置協議會的比例則較低。

日本《圖書館法》不具有強制性，協議會的設置與公共圖書館的設置一樣，都由地方政府自行判斷。第14條使用了“努力設置協議會”的字眼，并未提出強制要求，這一點影響到了協議會的設置率。有日本學者認為《圖書館法》是否具有強制力是圖書館立法工作的“路線斗爭”。即到底是依靠國家強制力還是依靠民眾的支持來推動圖書館事業的發展。［6］

表1　日本公共圖書館協議會設置情況［7］

3.2日本學者的研究

（1）數據概況。文部科學省的調查較為簡略，僅從表面反映了日本公共圖書館協議會制度的設置情況，難以根據這些數據全面深入地剖析這項制度的具體成效。日本筑波大學圖書館情報學科的平山陽菜2012年進行的調查較為詳實地體現了日本公共圖書館協議會制度具體運行狀況。平山向日本1349家公立圖書館寄送了調查問卷，問卷內容涉及10個方面、49個分項，共回收754份有效問卷，比例為55.9%。［8］78-81根據調查結果，平山就以下內容進行了詳細闡述。［8］82-136

①在設置率方面，平山主要考察了不同規模圖書館的協議會設置率。調查發現藏書量在5萬~50萬冊之間的公共圖書館設置協議會的比例最高，館藏少于5萬冊或是多于50萬冊的公共圖書館，協議會的設置率則偏低。②在協議會構成、運營方面，平山主要考察了委員的任期、人數和活動開展次數。絕大部分公共圖書館協議會的委員任期是2年，一般允許連任；協議會委員的平均數量是9.15人；協議會平均每年召開的次數是2.27次。③在委員個人情況方面，平山主要考察了委員性別比例、專業來源和年齡等問題。調查結果顯示，協議會委員的男女比例基本持平；在專業選擇上，基本都參照《圖書館法》第16條的規定，從學校教育、社會教育和家庭教育的相關人士中選擇，都道府縣圖書館協議會的委員中，具有學識經驗（指的是校長、大學教授等）人士的比例較其他類型協議會的比例較高；在年齡方面，超過80%的委員年齡都在50歲以上，中青年的比例很低。④在協議會的信息公開狀況方面，平山主要考察了委員是否公開招募、是否允許旁聽會議和是否公開協議會資料等問題。調查顯示，27.6%的圖書館采用公開招募的方式選拔協議會成員，與1985年1.7%的比例相比，提升幅度相當大，招募的方式主要有書面審查和面試兩種；允許民眾旁聽協議會會議的比例為50.5%，采用公開招募方式產生委員的圖書館一般也會允許民眾旁聽會議，兩者成正相關的關系；大約60%的圖書館在網站上公開協議會的相關資料，公開比例由高到低依次是協議會相關法規、協議會成員的名單和會議記錄。⑤在協議會經費方面，平山主要考察了委員是否有酬勞以及酬勞的數量多少等問題。調查顯示，基本上所有的圖書館都會向協議會委員發放一定數量的酬勞（包括交通費），酬勞的平均數值是14.7萬日元；部分圖書館協議會的運營經費數量比較大的主要原因是協議會委員數量較多或者協議會開展活動的次數較多。⑥在協議會的審議主題方面，調查發現排在協議會會議主題前三位的分別是圖書館的運營計劃和成效、預算和決算、閱讀推廣活動計劃。⑦在民眾參與圖書館運營的其他形式方面，大部分圖書館均未設置利用者懇談會，大約四分之一的圖書館設置有“圖書館之友”協會。

（2）結論。平山將自己的調查數據與日本圖書館協會2000年、2006年的調查數據作了對比，在上述7個方面得出19條關于日本公共圖書館協議會制度運營實際狀況的結論（見表2）。

平山認為，這些數據和結論基本反映了日本公共圖書館協議會的實際狀況。當然，由于方法和樣本的問題，存在一定偏差是難免的。她還認為，無法單純地用數值來監測協議會制度的成效，調查的目的就是為了推動協議會制度的改進和提升，讓協議會起到民眾與圖書館溝通橋梁的作用。［8］148

4　協議會制度的發展方向

對于協議會制度今后如何更好的運營，平山根據研究結果，提出兩方面意見。［8］149,150①要強化協議會的實際運營成效。重點是：提升目前協議會構成、運營方式；協議會每年召開4次會議，形成不同圖書館協議會之間的交流溝通網絡；提升委員的整體素質，提高中青年委員所占比例，增加具有專業知識人士的比例；加強信息公開力度，采用公開招募形式選拔委員，進一步促進民眾旁聽和選拔資料的公開。②國家和地方需要進行法規政策調整。一方面，要從圖書館事業相關法律法規入手，改變目前粗線條規定，為圖書館協議會制度制定基本的規范和標準；另一方面，考慮到目前日本強化地方自治的改革趨勢，國家在協議會制度標準化發展的同時，也要調動地方政府的積極性，允許地方政府因地制宜地發展協議會制度。

表2　平山陽菜2012年關于圖書館協議會調查的結論［8］141-148

日本大學的平野英俊教授認為，有必要對圖書館協議會的運營進行評價，掌握實際情況，在此基礎上，通過構建同行交流的機制促進協議會制度良性運轉。［9］24具體說，就是依靠信息公開和經驗共享——各個圖書館協議會向社會公開會議記錄、年度報告等資料，將這些反映協議會活動實際狀況的資料積累起來，對其進行研究，形成圖書館界共有的案例和經驗，促進協議會制度的不斷發展。

筑波大學的藥袋秀樹教授從多個角度探討了促進協議會發展的具體方法。他認為，總的一點就是圖書館協議會需要圖書館和社會力量共同合作才能有提升、有進步。［9］24,25在協議會的構成上，委員一般都不是專業人士，應適當減少委員數量。在協議會運營方式上，每年應召開3次會議，會議要圍繞圖書館發展等相關主題進行充分的討論和辯論，為了提高會議質量，要求圖書館為委員提供詳細充分的資料；同時，圖書館要強化與委員之間的交流，適時舉行參觀、交流活動，安排委員與館員的座談會。

綜合以上信息，圖書館協議會制度要良性運轉、不斷發展，需要外部和內部多種因素共同作用。在外部，協議會制度的發展離不開政府（包括國家和地方）的法律法規政策、行業間的相互交流合作等環境因素的影響；在內部，協議會的構成運營方式、活動開展的方式、委員的產生機制、委員的個人素質要求、圖書館與委員之間的互動、信息公開狀況等具體要素，都對協議會制度是否有成效起到了制約。

5　結語

在二戰后日本特殊的社會經濟環境下，歐美的圖書館理事會制度最終沒有全面移植到日本公共圖書館事業之中，日本的圖書館協議會制度選取了若干形式，根據實際情況形成了自己的特色。出現這一現象，有著多方面的因素。①從大環境來說，隨著美蘇對立加劇和冷戰的開始，美國開始轉變占領政策，不再全力推動日本的民主改革，轉而希望日本成為美軍的基地。在此情況下，美軍推出了“經濟安定九原則”，強調日本社會經濟的穩定，其中第一條就是綜合預算的平衡。［10］相關圖書館法草案關于圖書館理事會需要公開選舉的政治條件和需要大量財政經費保證的經濟條件都難以成立。②從歷史因素看，日本公共圖書館界一直沒有采用理事會制度，對于理事會制度的內涵和功能不甚了了。上文的法案草案中就有將征收入館閱覽費用納入“圖書館委員會”職能的現象，這清楚地顯示了日本圖書館界尚未擺脫戰前“有償服務”的觀念。雖然美國的圖書館事業及其理念已經通過一系列改革舉措開始影響日本社會，但是這些在當時尚未占到主流地位。③從實際操作來看，日本各界對于如何處理教委與“圖書館委員會”的關系、如何公選圖書館委員等方面都存在疑問。日本的公共圖書館事業歸教委管轄，“圖書館委員會”是單獨設立還是附屬于教委，這一爭論在當時一直無法形成共識。對于委員的產生機制，當時也有很大爭論。在當時，日本民眾參與選舉議員的意向都不高，如果公選圖書館委員，其參加率更是令人擔憂。由此，法律并未對產生機制進行明確規定。

日本的公共圖書館協議會制度強調民眾與圖書館之間的互動，以法定形式確立民意在公共圖書館事業中的重要地位——圖書館不僅為民眾服務，也要及時掌握民眾的反饋和呼聲。從整體上來說，圖書館協議會制度已經在日本確立，不過其成效一直遭到各界的詬病，不活躍、空洞化等質疑聲不絕于耳。［11］

［1］圖書館法［EB/OL］.［2015－11－21］.http://law. e-gov.go.jp/htmldata/S25/S25HO118.html.

［2］圖書館法施行規則（昭和二十五年九月六日文部省令第二十七號）［EB/OL］.［2015－11－21］.http: //law.e-gov.go.jp/htmldata/S25/S25F03501000027.html.

［3］圖書館の設置及び運營上の望ましい基準（平成24年12月19日文部科學省告示第172號）［EB/OL］.［2015－11－21］．http://www.mext.go. jp/a_menu/01_l/08052911/1282451.htm.

［4］里田武夫，小川則．圖書館法成立史資料［M］.東京：日本圖書館協會，1968.

［5］［法令沿革一覽］圖書館法［EB/OL］.［2015－11－21］.http://hourei.ndl.go.jp/SearchSys/viewEnkaku.do? i=Wfvv7TnXxosLD1h1q8nwqw%3d%3d.

［6］西野一夫．圖書館法改正と議會要請活動の意義について［J］.圖書館界，2009（2）：85－90.

［7］社會教育調查［EB/OL］.［2015－11－21］．http: //www.e-stat.go.jp/SG1/estat/NewList.do?tid=00000101 7254.

［8］平山陽菜．日本の圖書館協議會に關する総合的研究［D］.筑波：筑波大學筑波情報メディア研究科，2013.

［9］藥袋秀樹．筑波協議會の可能性：草の根からの筑波振興［J］.社會教育，2012，6（6）：20－25.

［10］（日）小林義雄．戰后日本經濟史［M］.孫漢超等譯.北京：商務印書館，1985：33.

［11］荻原幸子．公共圖書館における住民との關系性——『公立圖書館の任務と目標：解說』の分析を通して［J］.日本圖書館情報學會志，2007，53（4）：208.

An overview of the Councils system of Public Libraries in Japan

Cao Lei

Public library councils system,consulting organization for chief librarians,is a result of reform in postwar Japan,whose establishment had three stages of brewing,expanding and contracting,coursed by Japanese public libraries’history and social realistic factors in Japan.Surveys show that the system has basically covered public library community in Japan.But to enhance the level of operation,there needs a lot to do.

Public Library；Library Council；Library Board；Japan

G258.2

B

1005－8214（2016）08－0068－05

曹磊（1986－），江陰市圖書館館員，研究方向：公共圖書館法治，閱讀推廣。

2015－12－29［責任編輯］劉丹

本文系國家社會科學基金2015年度青年項目“公共圖書館理事會制度的建設與完善研究”（項目編號：15CTQ001）的研究成果之一。