BOT模式中的政府行為如何監督

蘆軻

【摘要】近年來，政府為了緩解基礎建設融資難問題，紛紛采取BOT特許經營方式。政府在BOT模式中扮演私權主體角色，并且需要轉讓特許權，但政府與投資者所簽訂的特許經營協議涉及到公共利益，因此有必要對這一過程中的政府行為進行監督。

【關鍵詞】BOT模式 政府行為 監督 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

BOT模式即“建設（（Build）一擁有（Own）一轉讓（Transfer）”和“建設（（Build）一經營（OPerate）一轉讓（Transfer）”模式。亞洲開發銀行將其定義為，經所在國特許，項目公司計劃和籌建基礎設施項目，并在一定時期內擁有項目的經營權，當特許權到期后，由國家來接收所有項目資產。簡單來說，在BOT模式中，政府與私人達成特許權協議，將基礎設施項目交由私人機構來建設、運營和收益，到協議期限后，這些項目便要移交給政府。通過BOT特許經營協議，政府更容易獲得基礎設施建設的融資，推動社會公共建設的進步，而私人資本也通過這一方式涉足社會公共基礎設施建設領域，成為一種新的投資方式。

在BOT模式中對政府行為進行監督的必要性

BOT模式將私人資本引入社會公共基礎設施建設，解決了政府在公共產品和服務供給中資金不足的問題，從而為社會提供更為優質的公共產品或服務。在BOT特許經營協議中，作為一方當事主體的政府是以民事主體參與協議，但同時它代表民眾處分公共財產，所以特許經營協議既有私的性質，又有公的性質，屬于公私混合的合同。政府在特許協議中性質的特殊性決定了它必須接受監督。

首先，政府同時存在公共性與自利性。盡管政府應代表公共利益，但實際上政府內部會形成官僚集團自己的利益，最為典型的便是政府官員在任職內利用職權為自己謀取私利，這會導致政府的異化，產生尋租腐敗行為。而當政府啟用BOT模式后，政府能夠參與市場經濟，這讓政府內部謀取私利的行為更加隱蔽，而且由于BOT模式中另一方當事人也追求利益最大化，二者容易形成合謀，徹底忽視公共利益。

其次，政府目標與市場目標存在沖突。政府代表的是公共利益，所以它的行為目標追求公益，且關注公平，而市場追逐的是利潤，注重效率。市場期望在短期內利潤最大化，而政府則要具有長遠眼光，追求長期社會效益。政府目標與市場目標相沖突，而BOT特許經營模式中既有市場行為，也有政府行為，但由于信息不對稱或者其他不確定因素，項目公司的市場行為很可能會偏離甚至是違背政府行為目標，這容易使得這一模式出現異化，因此需要進行監督。

BOT模式中政府行為監督現狀

有關政府行為監督的規定。我國目前并沒有一部專門法來規范BOT特許經營模式的各個環節，但也有一些法律法規涉及到BOT模式中的政府行為監督問題。

在BOT特許經營模式中，政府一般用招標方式確定項目承建方，我國的《招標投標法》中便有相關規定，要求招標投標雙方都要依法接受監督，而行政監督部門也要對投招標雙方的投招標活動進行監督，對違法投招標行為進行依法查處。國務院對投招標監督部門的具體職權進行劃分。在《招標投標法》的附則中提及公民的監督權，規定投標人或者其他利害關系人認為投招標活動有違規之處，有權向招標人提出異議或者向相關監督機構提出投訴。

與BOT特許經營模式最為相關的法規是我國住建部2004年頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》，其中確定了我國BOT特許經營模式的監督主體，規定我國的市政公用事業特許經營活動由國務院建設主管部門負責監督，省自治區的建設主管部門主要負責本行政區內的公共事業特許經營活動監督工作。辦法規定公眾對公共事業的特許經營有建議和知情的權利，并強調市、縣政府應建設相應的公眾參與機制，為公眾監督公共事業特許監督提供途徑。《市政公用事業特許經營管理辦法》還對特許經營過程中的違法違規行為進行了規定，如違法授予競標者特許經營權、濫用職權等，這些行為應受到相應處分或者依法追究其刑事責任。

對政府行為進行監督存在的問題。首先，在BOT模式中過于依賴內部監督，造成監督不力。我國在有關BOT特許經營模式的法律法規中，更多強調的是監督特許經營企業的行為，而忽視監督政府行為。

其次，信息公開不足導致外部監督缺失。信息公開是政府接受民眾監督的前提，也是保障公民知情權的表現。但目前我國政府很少就BOT特許經營的信息進行公開，民眾自然無法對其進行有效監督。

最后，公民缺少監督平臺。不論是在憲法還是有關BOT特許經營的法律中，都有提及公民的監督權，但在實踐中，公民缺乏行使監督權的途徑。以深圳市為例，它制定了《深圳市公用事業特許經營條例》，其中規定特許經營項目需要就授權實施方案舉行聽證，但在深圳東西部公交整合方案中，并沒有舉行公開聽證會。在BOT模式中政府并沒有真正為公民監督提供平臺和渠道，政府行為自然缺乏外部監督，BOT特許經營中的公眾利益也難以獲得保障。

健全BOT特許經營協議中的政府行為監督機制

缺乏對政府行為的監督，為政府在BOT特許經營中出現尋租腐敗、隨意違約等行為提供了空間。所以，要真正讓BOT特許經營模式發揮其應有的作用，必須建立完善的政府行為監督機制。

首先，要注重對政府行為進行外部監督。目前我國BOT特許經營在監督上側重于內部監督，這意味著BOT特許經營的實施者與監督者同處于一個系統之內，監督權與決策權合二為一甚至是前者從屬于后者，這種監督方式有利于決策的貫徹實施，但卻不利于發揮監督效用。公眾與政府之間實質是委托人與代理人的關系，在BOT特許經營中政府所處分的特許經營權也屬于社會公眾共有財產，它是代表公眾行使處分權力，為此這種權力是需要受到公眾外部監督的。

其次，要對BOT特許經營中的政府行為過程進行監督。在BOT特許經營中，對政府行為的監督主要包括訂立合同前的監督、合同履行過程中的監督。在這一過程中，權力機關、司法機關以及社會大眾都有權利對政府行為進行監督。具體來說，主要有以下幾種監督方式：一是信息公開，這是對政府進行監督的前提和基礎，政府必須公開BOT特許經營中的相關信息，為公眾監督創造條件，與信息公開相配套的，政府還要建立起咨詢、投訴、處理機制，滿足大眾的知情權與監督權；二是完善BOT特許經營中的聽證制度，規范聽證會程序，這是公眾行使監督權利的重要途徑；三是可以成立公用事業公眾監督委員會，它應獨立于政府機構，由公眾代表與專家組成，能夠對BOT特許經營項目進行客觀、理性的評估，監督政府行為，維護大眾利益，這也能提升政府行為外部監督的專業性。

最后，要完善政府責任追究機制。BOT特許經營是一種特殊的市場活動，其中政府不僅要承擔民事責任，它還應對公眾承擔一定的政治責任。由于政府行為涉及公眾利益，所以在責任追究方式上可以引入公益訴訟制度。在公益訴訟中，起訴者可以是與案件本身無利害關系的公民個體或組織，這主要是為了彌補社會公共利益維護力量的不足。在BOT特許經營中引入公益訴訟制度，可以真正讓大眾監督得到貫徹落實，起到維護大眾利益的作用，促使政府在BOT特許經營中規范自己的行為。

（作者單位：鄭州工程技術學院）

【注：本文為BOT項目融資的合同范式設計——以鄭州航空港經濟綜合實驗區為對象（15B790018）的階段性成果】

責編/王坤娜 孫垚（見習） 美編/楊玲玲