政黨協商法治化怎樣補齊短板

張強國

【摘要】政黨協商在國家政治架構中地位重要，具有多重功能和價值，但個別黨政官員法治化意識的薄弱、“硬法”保障的匱乏和政策設計的不足等制約著政黨協商的實效性。因此，實現政黨協商法治化便成為推動政黨協商深入發展的必要路徑。

【關鍵詞】政黨協商 法治化 路徑 【中圖分類號】D665 【文獻標識碼】A

政黨協商法治化的基本內涵

政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于政治共識，就黨和國家重大決策及其執行情況，直接進行對話協商的民主機制。該制度既是中國特色政黨制度的特有內容，也是國家治理體系的重要部分。政黨協商法治化是指將政黨協商置入法治化軌道，即按照法治原則來規范協商主體、議題設定、協商流程、成果轉化和落實，以及各種保障措施等。政黨協商以政黨為明確主體，以重大政治性決策及其執行中的問題為協商內容，以包容差異、凝聚共識的理性協商為運作方式。推進政黨協商法治化，不僅關系著社會民眾對政治國家的認同，體現著中國政治的優勢和特色；而且還關系著改革、發展與治理的關系，影響著各項黨和國家系列戰略布局的展開。

依據現代法治的基本原理與我國的治國方略，國家與社會的公共領域，尤其是政治經濟領域，在總體上都應當納入法治的軌道，并按照法治的原則和法律的要求來運作。①政黨協商指向公共領域的決策和執行問題，通過執政黨與參政黨的直接對話，求同存異、匯聚共識、糾偏防錯，進而提高決策的科學性實效性。推進政黨協商法治化，不僅有利于各民主黨派擴大有序政治參與，而且有利于執政黨提升法理型權威，從而為在政治實踐中實現黨的領導、人民民主和依法治國的統一，提供有力保障。中國共產黨與各民主黨派風雨同舟、攜手合作，不僅鑄就了合作協商的優良傳統，而且制定了一系列關于政黨協商的規范性文件。其中有不少內容被吸收為中共黨內法規或者憲法修正案條款，這也賦予了政黨協商多重功能、建構起政黨協商的價值空間。

為何要推進政黨協商法治化

政黨協商在國家政治體系中地位特殊、作用重大，但在開展政黨協商的實際工作中，仍存在一些制約性因素，影響著政黨協商的運作實效。

一是在思想認識上，存在著認識淺薄和認識偏差現象。歷史選擇了中共領導下的多黨合作制，而且這種協商性政黨制度已被載入我國憲法。但是我國的政治生活中依然存在著對政黨協商的兩種不當認識。一是部分黨政官員排斥和輕視民主黨派。在某些協商場域，有個別人官氣十足，對一些重大問題的協商堅持“走過場”，把政黨協商會當成情況通報會，在決策拍板之后再象征性地征求民主黨派的意見。二是一些人堅持政治協商“非法治化”觀點。他們認為，政治協商一旦“法治化”，就會導致政治協商機關變成國家權力機關，進而造成兩院制和兩黨制的出現。其實，這是對政黨協商法治化的誤讀和過濾，政黨協商法治化只是將現有的政黨地位、性質、作用、關系、協商流程和機制予以規范化，而并非賦予相關主體以立法權或執行權。因此，推進政黨協商法治化只是將中國憲法許可的政黨協商相關機制予以法律上的規范和保障，從而使政黨協商在憲法法律范圍內運行。

二是在建章立制上，存在著“軟法有余、硬法不足”。本課題調查統計顯示，有近2/3的受訪者認為“制度化、法治化不足”是制約政黨協商實效性的主要因素。迄今，除了我國憲法序言之外，關于政黨協商的相關政策和制度皆以黨內文件的形式出臺。眾所周知，經由國家嚴格立法程序制定或認可并由國家強制力予以保障實施的一般性行為規范被稱為“硬法”，而那些由多元主體或非經正式國家立法程序制定并由各制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規范即所謂“軟法”。顯然，“硬法”對國內一切組織和個人具有普遍的強制性約束力，而“軟法”僅對特定主體具有剛性制約力。在關于政黨協商的立法建制方面，可謂“軟法有余、硬法不足”，相關文件幾乎皆屬于“軟法”范疇，只對執政黨和參政黨具有直接約束力，而對于國家權力機關或一般非黨普通群眾只能間接發揮作用。在重大決策中，黨委對決策發揮決定性作用，而各民主黨派只發揮咨詢、輔助或柔性監督的作用，但決策的執行和貫徹主要依靠政府來負責落實，而關于政黨協商的“軟法”缺乏對政府官員的強制拘束力，所以一些官員只把協商當作“秀場”，出現了“議而不決、決而不行、行而不果”等現象。

三是若干政策設計不明晰和保障不給力現象影響協商運行實效。要推進政黨協商高質高效運轉，除了認識上要到位、法制上要完備之外，與其他協商渠道之間的邊界和職能應劃分清晰，各個環節的保障措施應及時給力。譬如，政協協商和政黨協商的主體存在交叉，而現有政策文件未能劃清二者的實施邊界和內容區別，從而造成實際協商中的困擾：重復協商，即同一議題分別進入兩種渠道，帶來了資源浪費；替代協商，主要表現為政協協商替代政黨協商，從而不能彰顯民主黨派的主體作用。

推進政黨協商法治化的路徑選擇

推進政黨協商深入開展，就要補齊短板，大力推進政黨協商法治化，把政黨協商運作納入法制化軌道。

一是開展政黨協商法治化理念普及，增進政黨協商社會認同。政黨協商是與中國憲法和國體相適應的民主治理機制，也是中國政治制度體系中的“亮點”。推進政黨協商法治化實質上也是一種政治社會化過程，而政治社會化是思想資源的配置，即運用特定思想來塑造和培養社會成員，從而為政治統治鋪就社會思想基礎。因此，推進政黨協商法治化，要大力宣傳和普及法治理念、協商民主理念。

二是走出“非法治化”誤區，推進政黨協商“硬法”建設。在全面推進依法治國戰略實施背景下，推進政黨協商制度化就要摒棄“非法治化”觀念。只有將相應的規范由“軟法”適時轉變為具有普遍約束力的“硬法”，政黨協商才會真正走向法治化。為此，應從以下幾方面著手。首先，圍繞“將協商納入決策程序”之原則，對協商的形式、內容、程序、保障等各方面都要立規矩。其次，明確政黨協商的法律地位及職能，防止協商的隨意化。再次，在確定議題上，要在法律上區分何謂“重大問題”、“重大事務”、“重要調研課題”，同時劃清各黨派分工界限，確保選題定位準確、有的放矢，從而避免資源浪費。此外，在協商程序立法上，應設置科學的協商流程，確定不同環節不同主體的權利和義務，確保政黨協商高效運轉。

三是完善政策設計，加強各種保障投入。中國共產黨和各民主黨派都是參與政黨協商的主體，缺一不可。中國共產黨是執政黨，“統攬全局、協調各方”，對于決策議程發揮主導性作用。各民主黨派是參政黨，通過在協商議程中提出意見和建議，從而發揮對決策的咨詢和輔助作用。要提高政黨協商運行質量，就要兩方主體通力合作，采取有力措施克服以上不良現象。一方面要加強和改善各級黨委對政黨協商的領導，把這項工作列入正常議事日程，構建“常協商、真協商”常態化機制，加大人財物等各方面的支持和保障。另一方面，要切實完善政策設計和體制機制，使各方主體責權利相一致，從而及時化解參政黨建設及開展協商中的困難，切實提高兩個方面的積極性主動性，使政黨協商依法高效深入開展，充分彰顯中國政黨制度的優勢和特色。

（作者單位：濟寧學院）

【注：本文系2015年山東省人文社會科學統戰理論專項資助課題 “依法治國視域下政黨協商研究”（15-ZX-TZ-06）階段性研究成果】

【注釋】

①羅豪才，胡旭晟：《軟法與協商民主》，北京大學出版社，2007年，第99頁。

責編/張蕾 美編/楊玲玲