農村土地承包經營權確權登記頒證工作反思——基于福清市確權工作實踐

蘭志武

(福州市勘測院　福建福州　350000)

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農村土地承包經營權確權登記頒證工作反思
——基于福清市確權工作實踐

蘭志武

(福州市勘測院福建福州350000)

基于福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實踐，闡述了福清市確權登記頒證工作的實踐情況，以及工作過程中遇到的幾類突出問題，并提出了今后此項工作解決類似難題的思路。

福清市；農村土地承包經營權；確權登記頒證；實踐

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0　引言

做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，實現(xiàn)農村土地承包面積、承包合同、承包經營權登記簿、承包經營權證“四相符”，建立統(tǒng)一、規(guī)范的農村土地承包經營權登記管理系統(tǒng)，實現(xiàn)農村土地承包經營權登記管理信息化，是維護農民財產權、推進土地流轉，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和深化農村產權制度改革的基礎和前提。

根據(jù)福建省農業(yè)廳統(tǒng)一部署，福清市作為先期試點縣于2015年下半年全面啟動了農村土地承包經營權確權登記工作。作為福建省沿海著名的僑鄉(xiāng)，福清市城鎮(zhèn)化進程迅速，導致了農村耕地撂荒和流轉情況嚴重、土地大量征用、農村外出人口多、土地矛盾糾紛嚴重等現(xiàn)象，在此背景下對福清市全市域進行農村土地確權工作試點探索與實踐，研究探討農村土地承包經營權確權問題，對福建省其他沿海城市開展確權工作具有重要的參考意義。

1　福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作現(xiàn)狀

福清市位于福建省東部沿海，總面積1 931.7km2，其中耕地占17.6%，林業(yè)占31.6%。全市地貌以低山丘陵為主，北與長樂市、閩侯縣、永泰縣交界，西與莆田市毗鄰，東隔海壇海峽與平潭綜合試驗區(qū)相望，南瀕興化灣與莆田市南日島遙對。全市轄7個街道、17個鎮(zhèn)共442個行政村，總人口123.48萬，其中農村人口94.06萬人，約25萬戶，實行家庭承包經營的耕地有近50萬畝(約3.33公頃)。

2014年底，福清市深入貫徹中央及福建省省委精神要求，發(fā)布了《福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》(融政綜〔2014〕345號)，按照福建省政府統(tǒng)一部署，精心組織前期調查摸底和招投標工作，并于2015年8月全面正式開展工作。

2　福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作流程

2.1職責強化，合力推動確權工作

確權工作任務繁重，涉及情況錯綜復雜，僅僅只依靠農業(yè)部門根本無法完成。為切實加強對福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的綜合協(xié)調和指導，福清市落實4個工作保障措施，合力推動確權工作：一是加強組織領導。市、鎮(zhèn)街主要領導成立以政府主要領導為組長，黨委、政府分管領導為副組長的工作領導小組，形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓，部門分工協(xié)作，鎮(zhèn)街具體組織實施的工作格局。二是明確部門責任。明確了各相關部門的工作職責，要求加強溝通協(xié)調，密切配合，齊抓齊管，形成合力。三是落實工作經費。采取“上爭下調、統(tǒng)籌兼顧”的方式，將工作所需經費納入市專項經費，累計籌措資金2000多萬元。四是強化考核督查，將確權登記頒證工作納入市、鎮(zhèn)街年度模板責任考核，與獎懲、績效掛鉤。

2.2深入政策宣傳，加強工作培訓

福清市組建了12余個確權工作組，這些工作組根據(jù)福建省農業(yè)廳編印的《福建省農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策解答和有關資料匯編》，分別在全市各鎮(zhèn)街開展政策宣傳工作，多方位、多途徑向農民廣泛宣傳農村土地政策、確權登記頒證的意義。同時制定《福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作工作手冊》，重點向鎮(zhèn)街、村組負責人培訓講解確權登記頒證的程序和流程分工。印發(fā)宣傳海報2 000多份，《工作手冊》1萬多份。

2.3試點先行，分批有序推進

2015年8月擬定一都鎮(zhèn)王坑村、后溪村，上逕鎮(zhèn)南灣村、海頭村、梧崗村作為福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點村，開始農村土地承包經營權確權登記頒證工作試點工作。2015年8月底，在總結試點經驗的基礎上，分3個批次全面推進全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

2.4責任分工明確，規(guī)范工作流程

根據(jù)《農村土地承包經營權調查規(guī)程》《農業(yè)部、國家檔案局關于加強農村土地承包檔案管理的意見》和《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法(試行)》文件制定《福清市農村土地承包經營權確權登記頒證工作工作手冊》，明確確權過程中的職責分工和技術路線，有效保障了整項確權工作流程化和統(tǒng)一化(見圖1)，確保各確權主體在確權過程中各自分工明確，密切配合，保障確權工作有序推進。

圖1　福清市農村土地確權工作流程

2.5采用測繪新技術，保障成果質量

一是利用福州CORS系統(tǒng)，輔助外業(yè)GPS-RTK動態(tài)測量，保證測量精度；二是利用無人機系統(tǒng)對確權工作進行查缺補漏，快速生產合格工作底圖；三是自主開發(fā)確權登記系統(tǒng)，集資料錄入、矢量編輯、數(shù)據(jù)檢查、整理入庫、規(guī)范化報表輸出功能于一體，完全流程化操作，實現(xiàn)內外業(yè)無縫銜接，極大提高工作效率，確保成果質量。

3　福清市農村土地承包經營權確權登記頒證存在突出問題

當前，福清市推進農村土地承包經營權確權工作取得了一些成果，但福清作為沿海僑鄉(xiāng)的地域特征，城鎮(zhèn)化進程迅速，導致了確權工作在具體操作等方面面臨比較突出的問題。

3.1耕地現(xiàn)狀變化大，界線難界定

福清市城鎮(zhèn)化發(fā)展使得自1999年土地二輪延包至今，耕地現(xiàn)狀變化極大，主要表現(xiàn)為：一是大片土地多年撂荒棄耕造成界線無法確定；二是土地連片種植果樹或經濟林，界線難定；三是原承包地連片經過整理(如江鏡鎮(zhèn))，根本不可能恢復二輪承包時的地塊四至界線；四是農業(yè)用地變換耕地用途，改做道路、宅基地、廠房等非農用途，無法確地，甚至部分村出現(xiàn)“無地可確”現(xiàn)象。

3.2歷史遺留問題多，困難難解決

由于受歷史條件、政策調整及權屬意識淡薄等的影響，福清土地工作遺留了大量歷史問題，矛盾糾紛較多，主要表現(xiàn)為：一是當時地塊劃分多采用按產估量這種非測量手段，造成本次通過測繪手段得到的土地面積和農民認同的面積產生較大出入，極易造成村民不認可本次實測面積；二是政策原因，農戶在二輪延包時期由于耕地需要繳納農業(yè)稅故意少報或者漏報耕地面積，在本次確權中又要求按現(xiàn)狀進行確權，造成本次確權面積和二輪延包面積極不相符；三是歷史條件所限，土地二輪承包、延包諸多環(huán)節(jié)存在疏漏，造成原始確權資料記錄不完整或者不規(guī)范，導致本次確權過程中隱藏的糾紛矛盾涌現(xiàn)出來；四是權屬意識淡薄，致使農業(yè)用途變更、農地流轉、農地征用等沒有明確權屬或按照相關規(guī)定辦理手續(xù)，導致矛盾涌現(xiàn)糾紛嚴重；五是土地實行定期或不定期輪種，導致耕地現(xiàn)狀與與二輪延包時承包地面積不相吻合，村民無法認可現(xiàn)狀確權。

上述歷史原因造成的土地承包權屬問題，因二輪承包時期沒有解決，本次要徹底解決存在很大困難。

3.3基層干部和群眾對確權登記的認識不到位，進度難推進

確權工作實施的主體是鎮(zhèn)村基層和農戶，但在推進過程中，部分鎮(zhèn)村基層和村民積極性不高，導致工作推進困難，主要表現(xiàn)在：一是部分基層干部對農村土地承包相關法律法規(guī)及政策理解不夠，認識不深，沒有積極組織村民參與確權工作；二是涉及規(guī)劃區(qū)、工業(yè)區(qū)、征地區(qū)范圍的鎮(zhèn)街、村、組，土地價值高，糾紛嚴重，部分干部對破解工作中遇到的矛盾和糾紛存有顧慮，怕引發(fā)群體性事件，增加信訪壓力，影響自身政績，本著多一事不如少一事的思想，畏難觀望，導致推動力度不夠；三是大部分村民對土地確權工作不了解，不知道確權發(fā)證意義何在，部分農戶甚至抱著“無所謂”的態(tài)度，認為“地確不確權都是我的”，沒有充分認識到土地確權的意義和重要性，存在指界叫不上人、公示見不到人、簽字要求人等現(xiàn)象，少數(shù)農戶甚至認為本次確權純屬多此一舉，沒有意義，導致工作積極性不高；四是大量村民外出，戶主常年不在家，無法聯(lián)系，而目前留守在家的大多為老人，他們中或者不識字，或者歲數(shù)太大行動不便，導致承包地權屬沒人確認，影響到確權的進程。

4　做好福清農村土地承包經營權確權工作的建議

穩(wěn)步推進福清農村土地承包經營權確權工作，離不開政府的政策支持、基層干部的業(yè)務純熟和廣大群眾的積極參與，因此必須要加強宣傳培訓，出臺配套政策和強化督促檢查工作。

4.1加大政策宣傳與培訓，培養(yǎng)基層業(yè)務能力

做好確權登記頒證工作，關鍵在鎮(zhèn)村。由于農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策性、業(yè)務性強，因此一要多形式、多渠道、多層面進行政策宣傳力度，重點從農村土地經營權確權登記頒證的重要意義、對農村土地承包權確權登記概念和內容等方面加強宣傳和培訓，讓基層干部真正認識到確權登記頒證工作的重要性，充分發(fā)揮村黨支部、村委會、村民議事會的作用，把政策交給農民群眾，做到家喻戶曉，增強群眾參與的積極性、主動性，營造良好社會氛圍。二要加強組織各級各有關部門開展政策理論和業(yè)務知識培訓。從福清市目前情況看，基層領導干部業(yè)務能力越強，群眾認可度越高，越利于工作的開展，也越易于化解矛盾。所以要組織基礎干部有針對性地對工作流程、工作重點和難點及時開展培訓工作。層層培訓，可以促進各級工作人員準確理解和把握政策界限，熟悉工作流程，提高業(yè)務能力。

4.2出臺配套政策，積極應對確權問題

建議研究出臺針對二輪延包出現(xiàn)的遺留問題和耕地現(xiàn)狀變化等造成的難界定難確權的情況予以更加細化的政策措施明確，確保統(tǒng)一的處理意見，以保障確權真正做到農戶受益，更好地促進農村經濟發(fā)展，有效保障農民的財產權利。同時積極面對和研究確權過程中出現(xiàn)的新情況新問題，及時予以解決。

4.3強化督促檢查，建立獎懲制度

鎮(zhèn)村是確權工作的實施主體。鎮(zhèn)村干部的積極配合，對土地確權工作的順利推進，起到至關重要的作用。因此，對于在土地確權工作中不積極、不配合、敷衍了事的鎮(zhèn)村干部，應強化落實基層考核，定期、不定期組織對鎮(zhèn)街、村組進行跟蹤督查和業(yè)務指導，對于在土地確權工作中出現(xiàn)瀆職行為的鎮(zhèn)村干部應給予嚴肅懲處。對于在土地確權工作中認真，積極配合的村干部應給予相應的獎勵，從而充分調動村干部的積極性，以保證土地確權登記工作的進度。

[1]曾皓,張征華,宋丹.對農村土地承包經營權確權登記頒證的思考—基于江西省的實踐[J].農村經濟與科技，2015，26(01):41-43.

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蘭志武(1967.1-)，男，本科，高級工程師，主要從事地理信息與測繪方面的工作。

Exploration and Practice In Rural Land Contractual Management Right registration certification of Fuqing

LANZhiwu

(Fuzhou Investigation and surveying Institute, Fuzhou 350000)

According to participation in Fuqing City the right to the contracted management of rural land ownership registration certification work practice, expounds the Fuqing City ownership registration certification work practice was introduced in the paper,a few outstanding issues about ownership registration certification work are described, then some suggestions are put forward for reference.

Fuqing；Rural Land Contractual Management Right；Registration certification；Practice

蘭志武(1967.1-)，男，高級工程師。

2015-12-18

F293.33

A

1004-6135(2016)01-0110-03