旅游安全事故救助制度的構建探究

薛美玨++韓鋒

隨著經濟社會的快速發展，人民生活水平的大幅提高，旅游已成為人們生活的必需品，旅游消費在家庭開支中所占比重也逐漸抬升。然而與出游相伴的可能存在的各類安全問題，旅游安全事故頻發，造成不小的負面影響，正成為困擾各國的難題之一。這在一定程度上阻礙了旅游業的發展，給旅游者造成后顧之憂，甚至危及到社會的長治久安。雖然我國《旅游法》規定了旅游經營者責任保險制度，但還是存在相關主體逃避責任致使處于弱勢的旅游者的權益未能得到全面、充分保護的情況，因此建立旅游安全事故救助制度已顯得刻不容緩。

一、旅游安全事故

旅游安全是指旅游活動中各相關主體的一切安全現象的總稱，它包括旅游活動各環節的相關現象，也包括旅游活動中涉及的人、設備、環境等相關主體的安全現象。旅游安全是旅游業的生命線，是旅游業發展的基礎和保障。旅游安全常見有六類，即犯罪、疾病（中毒）、交通事故、火災與爆炸事故、自然災害和其他意外事故。

[旅游安全事故，是指在旅游活動的過程中，由自然或人為原因所引起，造成旅游者人身或財產損失，并由此導致有關當事人相應法律責任的事件。旅游業發展的事實證明，旅游安全事故的出現，不僅影響旅游活動的順利進行，而且可能危及旅游者生命和財產，帶來巨額經濟損失，直接影響社會的安定團結；甚至還會損害國家的旅游聲譽，阻礙旅游業持續健康發展。因此，加強旅游安全管理具有重要意義。

二、旅游安全事故救助的意義

（一）完善旅游法律制度

雖然我國《旅游法》規定了旅游經營者責任保險制度，在一定程度上保障了旅游者的合法權益，但還是存在有人違法不投保，或者經營者逃逸躲避責任或者保險公司拖延理賠等情況，致使旅游者的權益未能得到全面、充分的保護。

實踐證明，旅游者因事故而遭受的損失一般通過民事訴訟的方式來解決，但多種原因導致訴訟過程往往較長而且不一定能夠獲得全部賠償，身體、心理蒙受雙重創傷。如果得不到政府的幫助，其他民眾勢必會產生畏懼心理，不敢出門旅行。旅游安全事故救助制度將起到消除旅游者不安情緒，鼓勵遠行消費的作用，有利于彌補法律漏洞，完善旅游管理體系。

（二）維護社會和諧穩定

旅游安全事故救助制度就是通過救助那些在旅游過程中遭遇安全事故致使重大傷亡人員及其近親屬，較好地幫助他們擺脫經濟困難，較快恢復日常生活；對確實很困難的救助時間可以適當延長，直至幫助他們基本維持社會平均生活水準。

鑒于被害人生活困難后，情急之下很有可能報復責任人并對政府產生怨恨，所以旅游安全事故救助首先要緩解他們這一燃眉之急，起到減壓閥、穩定器的作用，既是該制度自身有安全價值的追求，也體現為維護社會穩定的現實需要。

三、旅游安全事故救助制度的原則

（一）有限救助

國家的財力畢竟是有限的，不可能對所有的被害人都進行救助，否則將會入不敷出，難以為繼。從長遠考慮，首先要在法律明確的期限內審結旅游糾紛，然后在執行環節要加大事故賠償的強制力度，盡量由經營者自行承擔法律規定的責任，自覺履行判決確定的賠償義務。政府一般情況下不需要主動提議，只有窮盡一切法律手段且經濟賠償明顯不足的情況下，才能適當救助，即一方面對象不是所有的被害人而只是造成重大傷亡的；另一方面范圍也不是全部損失而只是其中之一部分。

（二）合理救助

救助不是不計期限、不計成本、不計效果的“撒錢”，相反，應該是設定期限、考量成本、評估效果的，就是要設置一個合理時間段，計算一項合理的救助標準，建立一套合理的評估體系。而合理與否的評判標準應以能否保障被害人的生存權為主，另外還要堅持有所差別，依據受害人的實際狀況予以適當救助，既不大包大攬，也不一概而論。

（三）及時救助

被害人遭受重大傷亡后，在旅游經營者面前是弱勢個體，而民事案件的立案、審判和執行時間普遍較長，影響了權利的實現，如果不能給予他們快速的救助，生活的困難必然加劇精神的痛苦。因此，必須簡化救助程序，方便救助申請，快捷救助發放，讓被害人早日感受到政府的人文關懷。

四、旅游安全事故救助制度的構建

（一）救助對象的法定化

1.申請主體

囿于有限的財力，旅游安全事故救助的對象范圍不能擴大化，應僅限定為遭受旅游事故而造成重大傷亡的人員。對象分為兩類：一是，受重傷的被害人，如果具有完全民事行為能力，則本人可以自己申請者；如果變成限制民事行為能力人或者無民事行為能力人的，則其法定代理人可以申請，沒有法定代理人的，可改為近親屬。二是，已經死亡的被害人，由近親屬參照繼承法的順序申請，第一順序為父母、配偶、子女，第二順序為兄弟姐妹、（外）祖父母、（外）孫子女。需要指出的是，第二順序人員作為申請人的，必須限于和死者生前具有扶養關系者。

2.申請條件

除了造成人身損害結果外，申請人還應滿足下列條件：第一，在事故責任認定上不承擔責任或僅承擔次要責任。換言之，如果旅游事故系其自己原因引發，主觀上存在故意或重大過失，過錯達到嚴重程度的話，其必須對事故所造成的全部后果負責，這也是公平正義的基本內涵。第二，在生活來源上不能獲得其他途徑的幫助，已經滿足不了最低標準，生存變得更加困難。

（二）救助方式的多元化

每個申請人面臨的困難是不一樣的，需要的幫助也是不同的，所以救助應該因人而異、各予所需，現金為主、其他為輔。

首先，被害人發生事故后會產生高昂的醫療費、喪葬費、護理費、營養費、誤工費、交通費、殘疾器具費等直接損失，和失業等間接損失，為了防止其陷入突然的生活困境，需要通過現金救助來有效補償物質損失。考慮到醫療費、喪葬費等一開始就已經產生，數額又往往較大，被害人家庭因此而背上沉重包袱，故宜一次性給付救助金；而生活費、扶養費等在以后的日子里才會產生，是持續長期費用，為了保障被害人家庭以后的基本生活，故宜分期給付救助金。

其次，除了安裝義肢等特殊情形，救助一般不宜發放實物，因為被害人會就實物的品種、數量、質量、價值等與救助機構產生矛盾，反而偏離了預期目標，削弱了救助效果。另外，實物的價值折算也是難題，雙方很難形成一致意見。

再次，救助除了直接給錢給物以外，還可以制定優惠稅收政策鼓勵被害人創業，提供勞動技能培訓，增加就業工作崗位，既可以減輕國家財政壓力，又可以充分發揮被害人的智慧才干，還可以為社會提供勞動力，實現多方共贏。

最后，救助不能“一刀切”，應當不同的救助方式對應不同的申請者。若為被害人本人，應視其身體健康情況而定，不能繼續工作的，應予現金救助；若恢復后能繼續工作的，應予現金結合其他救助方式。若為近親屬，一般均應予現金救助。給付方式上，既可以一次性給付，又可以分期給付。若申請者為非本市戶口的，因工作具有較大的流動性，宜一次性給付救助金；若申請者為本市戶口的，為保障他們穩定的生活，宜分期給付救助金。

（三）救助來源的廣泛化

第一，救助金的主要來源應當是財政撥款，既能充分保障資金的穩定，確保不會因為缺錢而出現大幅震蕩，進而影響救助工作有計劃、有步驟的展開；又能與各種社會民間救濟有所區別，體現出政府救助的高度權威性；還有利于各級政府根據本地區經濟社會發展程度編制財政預算，確保在固定的時間能夠足額撥款。

第二，可以采用對經營者處以罰款、將經營者違法所得沒收上繳國庫和上繳國庫的無主財產中的部分等作為救助資金的補充來源，從而彌補財政撥款的不足部分，并可以積極開拓寬新的渠道，努力做大救助金這塊蛋糕。

第三，社會各界為事故被害人的捐助善款也可以作為救助資金的重要來源。管理模式上，救助金應當采取多方籌集，分層管理，專款專用，滾動積余、獨立核算的財務管理辦法，接受審計部門的財務審計，嚴禁擠占挪用貪污侵占等違法違紀行為，并將審計結果通過媒體向社會公布，接受各界群眾監督。

（四）救助金額的梯度化

救助金額的確定，應基于我國經濟社會發展水平的現狀，參照人身損害賠償案件的相關司法解釋規定，并借鑒國外的通常標準，在被害人目前的生活狀況和政府能夠提供的救助數額的基礎上，按照受害的不同情形，綜合考慮事故性質、被害程度、實際受損及過錯責任等因素，確定階梯式的金額比例。即被害性質、受損程度嚴重和自救能力差的應多補，反之，可少補或不補；被害人無主觀過錯的應多補，反之，可少補或不補；被害人未獲得賠償的應多補，反之，可少補或不補。

同時，還應當對救助金額的最高標準做出明確規定，這也是借鑒國外的通行做法，以免支出過于龐大而嚴重超出財力許可范圍。因此，最高救助標準應當低于法律規定的人身損害賠償最高數額。

（五）救助機構的專門化

作為合適的救助專門機構，旅游行政主管部門的職責是負責救助申請的審核、救助方式的選擇、救助標準的確立、救助資金的接收、管理、發放和協調處理其他救助事務。一方面是由救助的性質所決定。旅游安全事故救助是一項國家救助，要求和程序都不同于社會捐助及其他救助，民政部門的管理模式已不能適應該項制度的運行。另一方面是由旅游行政主管部門的職能所決定。旅游安全事故救助是帶有一定行政性質的救助，因此，救助機構也必須要與旅游事務密切相關。再一方面是由旅游行政主管部門的工作方式所決定。由于旅游安全事故救助往往要求在較短的時間內完成，而司法程序通常都比較復雜繁瑣，相比而言，行政程序比司法程序簡潔高效，更便于及時安撫被害人，因此旅游行政主管部門比人民法院更加適合擔當該項職責。

（六）救助程序的簡捷化

“救急”的目的和被害人經歷了冗長的調查程序后心力已經疲憊的雙重考量，決定了救助程序的設置應當宜簡不宜繁。

1.申請。被害人或者其近親屬應當在旅游安全事故調查結論做出后一個月內，向旅游行政主管部門提出救助申請，同時一并附有申請人的戶籍證明、醫藥費票據和家庭經濟困難證明等。

2.審查。接到救助申請后，旅游行政主管部門先進行形式審查，對于不符合相關程序規定或資料不全的申請，可以要求申請人在合理期間內補正；逾期不能補正的，可以決定不予受理或駁回申請。

3.決定。旅游行政主管部門自受理申請之日起十個工作日內做出決定，對于符合救助條件的，應當決定救助；對于不符合救助條件的，應當決定不予救助。

4.補救。旅游行政主管部門實施救助以后，如果發現經營者有可供賠償的財產，應當從財產中將救助金額扣除后，剩余部分賠償給被害人或者其近親屬。