我國風景名勝區規劃管理的新挑戰與優化策略探討

杜泓臻

風景名勝區的具體內容是指具有觀賞價值、文化以及科學價值，自然風景以及人文歷史文化環境相對較為集中地方，同時可以為人們的游賞和科學文化活動研究提供適當的區域的環境。本文主要通過對風景區規劃的定義的闡釋提出了現階段風景區規劃當前所存在的新問題和挑戰，并對其做了簡要的探討。并針對風景名勝區面臨的新挑戰，提出了我國風景名勝區規劃管理優化策略，以期為我國風景名勝區的更好發展提出理論指導。

一、風景名勝區

（一）風景名勝區的定義

風景名勝區的具體內容是指具有觀賞價值、文化以及科學價值，自然風景以及人文歷史文化環境相對較為集中地方，同時可以為人們的游賞和科學文化活動研究提供適當的區域的環境，我們稱之為風景名勝區。當然，風景區也包括山川河流、動植物化石、地質地貌、植被植物、氣象環境等自然景物和歷史文化古跡，革命紀念地、歷史遺址、風景園林建筑、風景園林工程設施等人文景物和它們所處的周邊環境與當地的風土人情等。其實風景區規劃的根本性質是一種為了保護資源而建立的公益化的社會機制，最根本的目的在于要保留和整合現存的歷史文化資源和自然風景遺產，在此基礎之上，通過對自然資源的物質化，使人們日益增加的物質文化精神需求得到更大程度的滿足，在國家及政府的支持下，憑借風景區的公益性收入以平衡和維護風景區的整個機制運作。

（二）風景名勝區的作用

我國的風景名勝區是以滿足人們對大自然的歷史文化精神內涵的要求的具有一定有地域范圍的空間機制綜合結構，它擁有科學及美學的自然風景為基礎。將自然及文化有機的聯系在一起。不論是原始社會的雄山奇石，風景秀麗的大好江山，還是現代社會的生態公園，國家自然森林公園，都是屬于世界的自然瑰寶，自然遺產，他們都使人們的精神文化生活得到滿足和發展。風景名勝區長期以來都是人與自然和諧交流的場所，想必人與自然的這種多樣的聯系也是區別于此的原因。

從建立風景名勝區的作用來看，現階段我國做好這項工作的、目的在于保留珍貴的風景名勝資源，并通過合理的規劃，科學地進行管理與開發。風景名勝區的主要的功能是：有效的保護風景名勝區的現有資源，通過相應的措施維護生物生態平衡；供人游覽開展娛樂活動；盡可能對風景區的生態美學得到最大的發揮，使人們的精神得以享受；為高科技的工作者提供科學研究場所，可以把風景區作為青少年的教育基地；同時也是供美學愛好者進行美學創作的空間。

（三）風景名勝區規劃的內容

從風景區規劃在實踐中的應用來說，大都以如何進行風景區合理的保護和開發為中心，來有序的經營和管理風景區的一系列活動，與此同時對這些工作進行統籌協調和安排。所以，就某些層面而言，風景區規劃即是在對場地作出充分的前期調研、后期評估的基礎之上，結合當地的歷史文化發展背景、風景區環境評估說明、用地平衡表等圖表，結合當時當地特定的性質和開發的指導思想，在管轄范圍內提出合理的意見，包括總體規劃意見和專項規劃意見，形成相關的文本說明，給出合理的規劃建議，并提供相應的旅游、服務業、農副業、手工生產等項目的發展規劃圖。經過地方政府的專家、群眾及有關部門對總體規劃的方案進行討論、評估通過后，報相關部門批準執行。

二、風景名勝區規劃的基本原則

從我國現階段社會發展的實際情況出發，風景名勝區的規劃必須突出景區的特征，并充分遵循以下總體原則。

（一）保護優先原則

風景名勝區是自然和歷史隨著時間的推移所帶給我們的彌足珍貴的且不可復制的自然瑰寶。風景名勝區的所擁有的價值首先就在于它的真實性，以保證風景名勝區的資源的真實可靠性和完全不被現實所破壞的情況之下，才能使風景名勝區發揮出其多重功效。因此風景名勝區規劃工作的基本出發點和基礎動機點就是保護優先原則。

（二）綜合和諧原則

風景名勝區管理的基礎目的是在資源充足有效維護的前提下的合理應用。盡管保護現有資源是風景區的核心工作，然而這并不代表著我們需要將保護現狀和合理應用其優勢一分為二。我國風景名勝區包含了許多社會經濟問題是其特別之處，根據資源的主要性、敏感性和合適性綜合部署，協調統一發展，是綜合和諧原則的主要工作。

（三）突出自然原則

隨著社會經濟的發展，越來越多的風景名勝區趨于商業化，人工化，在這種對保護風景名勝區不利的情況下，充足施展風景名勝區的自然特點和文化內涵，保護景觀的處所特點，強調回歸自然，防止人工化、城市化、商業化偏向是我們突出自然原則的主要課題。我們需要在風景名勝區現有條件下合理發揮其優勢，突出風景名勝區作為自然遺產這一重要職能和重要屬性，在不破壞自然的條件下突出其本真的內涵。

（四）環境承載力原則

環境承載力原則意味著所有自然資源的應用和消耗都是存在極限值的，風景名勝區的資源的應用也不例外，當我們對風景區的開發和應用強度超過某一臨界值時，景區的現有自然資源將失去他可連續性應用的這一功能，這將是風景區資源不可逆轉的消耗和損失。所以開發應用風景名勝區必須要在他能承受的范圍之內進行，這是風景名勝區是否能夠持續發展的關鍵所在。

（五）統一計劃、分期發展原則

風景名勝區保護和修繕、重建都是一個長期的過程，一些遭到損壞的名勝區還需要一個漫長的自然修復階段，所以我們看待風景名勝區的保護和維護計劃要站在更高的角度去看待，要站在歷史發展的高度，高標準、嚴要求，妥善處理現狀的實際情況和遠期的發展相矛盾的問題，從最終目標動身，統一計劃，按部就班實行，走可持續發展路線，高瞻遠矚，達到長期發展的目的。

三、風景名勝區規劃發展的新挑戰

（一）風景名勝區規劃與風景名勝區的保護

確立風景名勝區規劃定義的目的在于全方位的更好地保護和利用風景名勝區，并在此基礎上發揮風景區的基本功能。因此，風景名勝區規劃與風景名勝的開發保護是統一協調的。

（二）風景區規劃和管理面臨的主要挑戰

1.現實與理想的障礙

外國對國家公園概念的提出對我國風景名勝區規劃和管理的理論研究與實踐產生了非常重大的影響。大多數時候，我們會不由自主的為我國的風景名勝區構建一個理想化的評價體系，然而受旅游業發展能為地方經濟帶來復興或繁榮的最現實利益的驅動，我國很難實行這一評價體系，過度的開發風景名勝區資源，對現有的風景名勝資源造成不可逆轉的傷害，而忽視對環境的保護是我國現階段風景名勝區保護的一大問題，以理想國家制度和理論方法去重新審視我國風景名勝區的現實狀況，確實有太多的困難和阻力構成了現實中難以跨越的障礙。

2.管理政策的尷尬

確保實施統一規劃和管理是我國政府在管理風景名勝區的工作當中實行的基本點和強調加強落實的一貫政策，然而在實際工作中，可操作性并不強。雖然有些風景名勝區管理機構在一定程度上實行了統一的規劃和管理，但如今有關部門實行多頭規劃、多頭審批、重疊交叉管理的政策還普遍實行，甚至有的導致管理失效，導致風景名勝區規劃和管理處于不協調的狀態，既有違地方政府的相關手續規定，也與國家實行的統一規劃管理相悖，讓風景區規劃和管理自相矛盾，處境極為尷尬。

3.保護與利用的矛盾

值得一提的是，我國在對風景名勝區財政的撥款及資助是在地方上實施的是地方政府自行承擔的機制，這對地方政府來說是非常大的挑戰，鑒于地方政府大多無法承擔高昂的風景區的維護和修繕費用，這就進一步說明當地政府只有通過利用現有的自然名勝資源來一定程度上抵消維護和修繕風景名勝所帶來的財政損失。眾所周知的是，有利用就有開發，有開發就有損害。在面對很現實的五年一任期的政府管理者，面對相當多元化的政策政治目標的時候，非常輕易地可以收到短時間內立竿見影的利益所動，而做出對風景名勝區的保護和修繕非常不利的事情。這樣的結果就是管理部門在政府的財政和風景區的自然資源歷史文化都做了一定程度的破壞，這樣的價值取向是存在很大的矛盾的。無發展無破壞，有發展就有破壞，這樣的局面是在是讓風景名勝區的保護和利用同時變成雙刃劍，無法抉擇。

4.相悖的管理結構

我們不難了解到，我國的風景名勝區管理結構的老說，現有的風景名勝自然資源主要是由國家和省市、地方共同管理，落實到具體的分工中，日常的維護和管理主要是由地方的政府來主持和主導。由于這樣的分工形式和無法改變的三級管理模式，風景名勝區所在的地方政府很容易地從自身的利益去考慮問題，選擇更加有利于地方經濟發展的開發或保護方式去引導。雖然目前有相當多的政策來組織這種地方政府不顧環境開發，只顧自身利益的急功近利的開發方式，但大部分的政府還是選擇這樣的方式來平衡自身的財政收支。所以所有與占有相悖的問題顯得非常嚴重。

四、當前我國風景名勝區規劃管理的優化對策

（一）風景名勝區規劃納入城鄉規劃體系

從風景區規劃自身的角度來看，城鄉規劃的內容應該包括了人們所活動的任何空間類型。如果說城鎮環境是人們居住多于流動的一種常駐空間的類型，同樣的，風景區就好像是人們的游賞游覽活中流動多于常駐的一種類型的區域。所以在風景區本身的構成元素上看，目前我國的建設部的城鄉規劃內容主要應該由城鎮體系規劃、市鎮規劃、鄉村規劃以及風景名勝區的規劃組成，如果將風景名勝區作為城鄉規劃這種大規劃層面下的一種，那么可以有效的解決城市規劃中的政策與實際情況不統一，多頭政策同時發布導致混亂的情況。

（二）實行分類管理指導

有效的將風景區規劃按照更為詳盡的方式進行分類，可按照不同的管理模式，不同的智能結構等方法進行分類。有了更加詳細的規劃分類標準，根據不同的分類方式和分類管理結構可以更加有效的對風景名勝區進行管理，這樣可以所有與占有的不平衡性。

（三）改善規劃管理的具體措施

政策方面?？梢酝ㄟ^構建保護國家自然資源遺產的相關單位來對風景區進行一定程度的保護。國家文物局、林業局等結合，建立體系性更強的自然遺產保護組織。同時應該盡快對風景區的地方進行重新的規劃處理，在不破壞風景區的情況下，按照相應的時間順序進行開發，有效的避開開發高峰，這樣可以保證風景區的遺產不被破壞。限量旅游，永續利用。

（作者單位：北京金地嘉美景觀園林設計有限公司）