論現行分稅制存在的問題及完善措施

李昕霖

論現行分稅制存在的問題及完善措施

李昕霖

財政是國家的物質基礎，財政體制保證物質基礎的穩定。分稅制的本質為事權決定財權，根據中央與地方的不同事權決定其掌握的財權。我國現行分稅制運行過程中仍然存在事權和支出責任劃分不清晰、財權與事權不匹配、稅收劃分不盡合理、轉移支付形式繁雜、監督機制不健全、稅收立法不健全等方面的問題。分稅制改革對于規范我國中央政府與地方政府間的財政關系、調動各級政府的積極性、提高中央政府宏觀調控能力等方面將起到推動作用，積極完善分稅制對我國經濟及民生意義重大。

一、我國分稅制的現狀及存在問題

（一）中央與地方政府間事權的劃分不明晰

政府間事權和支出責任的劃分發展較為緩慢，中央與地方事權劃分的格局沒有發生實質性的改變。中央與地方政府仍存在支出責任劃分不清晰、不詳細的情況，主要表現在：一是一些本應由中央承擔的支出責任卻推卸給地方；二是一些應當由中央政府全部承擔的支出，卻讓地方政府承擔一部分；三是完全屬于地方的支出責任，中央卻承擔了一部分。這主要集中在中央的專款上，中央一些部門為了實現特定的宏觀調控目標，對一些本應由地方負責的事務安排專款，如地方行政事業單位人員工資等。

（二）中央與地方政府間稅權劃分不合理

稅種劃分辦法缺乏科學性和合理性：

共享稅比重過大，劃分不合理。從國際上來看，共享稅只作為一種輔助工具，在稅收收入中的比重一般較低。而我國現行的分稅制將全國兩大主體稅種的增值稅和所得稅劃入共享稅的行列，且共享稅比重較大，導致中央和地方政府均缺乏各自穩定的稅源，地方政府可用財力小，抑制了地方政府和地稅部門的積極性。

地方稅缺乏主體稅種。稅制改革后，地方政府雖然分得十余個稅種，但除了城建稅、地方企業所得稅外均是零星小稅，且征收難度大，成本高。各類主體稅集中于中央，地方稅種過于零散，地方財政困難。

（三）轉移支付制度不健全

從監督和制約機制角度看，我國現行的政府間轉移支付無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，都存在缺乏有效約束和監督機制的問題。如果不能在資金使用上建立一套有效的審計監督體系，那么便很難獲得地方政府是否對資金做到專款專用、實際使用效果等信息，到頭來只能是助長違規使用專項撥款的不良之風，所劃資金最終變成一筆糊涂賬。

（四）缺乏完善的法律體系為分稅制的施行提供保障

1.稅收法律法規缺乏法律層級的立法。分稅制作為經濟制度，不僅需要經濟制度框架的支持，還需要法律制度的保障。我國的稅收法律體系主要由法律、行政法規、部門規章、規范性文件、稅收協定組成。而由我國全國人民代表大會和常務委員會制定的稅收法律只有四部，包括《稅收征收管理法》《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》。稅收法律少，導致各類文件、通告的繁多，原本的法律主導地位讓位于行政法規，致使很多稅收問題規定不具體，實施難度大。

2.地方規范性文件缺乏穩定性。我國處于社會主義初級階段，社會各項制度都處于發展完善階段，會不斷出現地方性法規的變動問題。法律法規的不斷變動不利于人們了解掌握現行稅收法規，會造成稅務機關征收稅款的困難，降低人們的稅收遵從度，還會影響法規的嚴肅性，不利于稅收的長期建設和發展。

二、尋求我國分稅制的完善方向

（一）合理劃分事權，規范中央政府與地方政府的事權范圍

1.規范、科學地劃分各級政府的支出職能。政府擁有的職能和負責的事務范圍決定了其支出的范圍。我國支出職責的劃分應當遵循標準化、明細化的原則，利于市場統一、自由要素流動的支出職能歸中央，而利于本地區居民生活經濟的支出職能劃分給地方。在明確明晰劃分中央與地方事權范圍的基礎上，地方事務方面，中央應當給予地方引導和監督。

2.健全和完善事權劃分的法律體系。我國各級政府對于事權的劃分多數只停留在規定、文件、條例等形式上，并未上升到法律層面，由此也導致了我國各級政府在事權劃分上的諸多問題。應當詳細構建此類法律條文，做到事權劃分有法可依，才能提高各級政府的辦事效率，避免出現責任重疊、空白或者相互推卸的狀況，提高行政效率。

（二）改善財權分配的建議

1.重視稅收分權，增加地方財權。我國稅收權限大部分集中于中央，地方稅源少。首先，中央政府應當下放一定的稅收權利，中央政府可以給予地方一部分稅權。其次，賦予地方政府一定的舉債權利。地方政府扮演的角色越來越重要，地方政府的事權越來越大，所需要的資金越來越多。當地方政府遇到暫時性的財力問題時，只能依靠中央政府的轉移支付來度過財政危機。但是轉移支付需要一定的轉移時間。可先選取幾個省份進行試點，運行成熟以后再全國推廣。

2.營改增后完善地方稅收體系，構建地方主體稅種。我國應該積極構建地方主體稅種，可以考慮將財產稅作為主體。以發達的市場經濟國家的經驗來看，財產稅的稅基具有穩定不變的特點，且很難逃稅，同時財產稅還具有重要的經濟、社會調節功能，對于縮小貧富差距、維持社會穩定起到至關重要的作用。其次，通過改革資源稅，在一定程度上實現經濟發展方式的轉變。我國目前資源稅的征稅范圍僅限于鹽、原油、天然氣、煤炭及一些礦產，未能完全發揮環境保護和節約能源的作用，應當擴大其征稅范圍，將水資源、黃金、地熱、森林資源納入其中。鼓勵使用可再生能源，以替代不可再生能源。還需將資源稅的計征形式從從量計征改為從價計征，并提高資源稅稅率，以增加資源稅的稅負水平，增加開采地的財政收入。

（三）完善我國的轉移支付制度

1.加強對轉移支付制度的監管。應建立專門的審計制度，對轉移支付資金的使用范圍、審批、流轉的方法予以監督，保證資金有效地轉移到需用的領域，減少和避免挪用、濫用等行為的出現。應將內部監督、外部監督兩者相結合，通過行政部門和審計部門監督，媒體監督、群眾監督和輿論監督等進行各種正式及非正式監督，進行全面、深度、有效的監督，降低違規操作的可能性，提高轉移支付資金的使用效率。

2.重視省以下轉移支付制度的建設。在我國，雖然大多數省份已經建立了省以下轉移支付制度，但形式繁多，效果好壞不一。為了完善省以下轉移支付制度，應當建立規范的執行標準；繼續加大對基層政府的轉移支付力度，以解決基層政府的財政困難；加強對省以下政府轉移支付監督、績效評價和激勵機制的重視，以保證省以下轉移支付順利進行。

（作者單位為云南省曲靖市沾益區人民政府辦公室）

［1］周飛舟.分稅制十年：制度及其影響［J］.中國社會科學，2006（6）.

［2］陳志勇.如何完善我國的財政分權體系［J］.中國財政，2004（2）.

［3］張文宗.關于深化稅制改革的思考［J］.稅務與經濟，2001（2）.