請法治和市場來看看“7.22 ”《航班規定》

丁學良

今年7月22日，交通運輸部發布了《航班正常管理規定》（以下簡稱《航班規定》），宣布：由于機務維護、航班調配、機組等航空公司自身原因，造成航班在始發地延誤或取消，航空公司應當向旅客提供餐食或住宿等服務。由于天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因，造成航班在始發地延誤或取消，旅客的餐食和住宿費用由旅客自理。

發布的時刻精確到完美

筆者在網上讀到這個消息時的第一反應就是：它發布的時刻實在是太精確了，精確到完善無隙的地步！

第一，《航班規定》發布前沒幾天，那個所謂的“南中國海島礁爭議國際裁決”（以下簡稱《裁決》）出臺，全中國和大半個世界的傳媒界注意力都被這個裁決的涵義所吸引，特別是咱13億同胞更是對此義憤填膺。

在這個國人皆怒火沖天的時刻，極少有內地的評論家會冷靜地坐下來對《航班規定》作一番分析研究，看看它的法律依據如何、程序正當性咋樣、可能引發的市場互動后果會有哪些。

筆者本人就是這樣，明明想立馬對此涉及全中國人民切身利益的《航班規定》辨析一下，卻忙于參加海內外有關《裁決》的連番辯論，難以靜下心來。

第二，《航班規定》發布時刻好到最佳的第二個背景，筆者認為是基于對國際安全態勢的精確解讀。

《裁決》一出，中國周邊的緊張局勢陡然升溫，針對中國的多國海空軍事演習不斷展現，中國當然要嚴陣以待，兵來將擋水來土掩，以實戰演習回應對方的威脅。

可以預期的是，空域管制會越來越頻繁，勢必影響到民航班次的準時和取消率。

《航班規定》一發布，民航公司以后就減少了一大堆支付的賬單。

第三，《航班規定》發布時刻非常準確的第三個背景，筆者認為是對經濟走勢的精心研判。

國內外絕大多數的嚴肅學者和投資機構有共識：中國經貿的增長率將慢慢降到中等發達經濟體的常態。正如市場分析界所知，民航是對經濟景氣下滑反應最敏感的領域之一，全行業的利潤變稀薄是大勢所趨。在此關頭出臺《航班規定》，就是為把航班延誤和取消的食宿成本順利轉移到乘客身上設置下操作腳本。

天下的經營者是同樣的心態，筆者若干年前乘美國聯合航空公司班機由加州來香港，全程十多個小時，竟然不提供正餐，只有小袋零食。

我向服務人員抱怨，他們很尷尬地回答：“這是公司運營艱難關頭減少成本的決定，真叫我們丟人。你們應該向公司高層書面投訴，咱雇員提建議，比不上你們旅客講話管用！”

讀者你看，本人雖然也是《航班規定》實施后的利益受損者之一，卻能設身處地為國內民航業著想，真不愧是“身在江海，心馳魏闕”！

站在億萬普通旅客的位置上看

不過，若是站在國內億萬普通旅客多年實際經歷的角度，《航班規定》里那個看起來頗有道理的關鍵分界線——航空公司為延誤和取消導致的住宿費用買單還是拒買單——就頓然變得很不靠譜了：延誤和取消，是源于航空公司自身運作的原因還是非自身的原因？

假如要使這個分界線客觀公正，就得有一連串的制度性和技術性的要素作保障。

筆者借此提出建議：最最要害的，是一切被航空公司說成是非自身原因的——“由于天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非航空公司原因”——都必須由跟航空公司毫無利益關系的獨立第三方公開發布并確認，旅客及其代理機構有常規的渠道驗證。

比如“突發事件”是啥？哪個執法部門界定的？

比如“空中交通管制”，哪個國防機構通過什么方式發布的，涉及的時段和空域劃定在哪里？

這類信息必須是公開透明的。如果因為這些發生爭議，必須在技術舉證的基礎上，經過“消費者權益糾紛爭端”的法律調解程序，達到公正無偏。

如果缺乏這些要害的制度性和技術性的環節作保障，可以預期的是，從《航班規定》實施之日起，中國內地航班延誤和取消，將越來越是“航空公司自身運作之外”的原因造成的，“自身運作的原因”之比例將迅速下降，接近于零。

閣下若是不信，可以馬上去國內任何一個大機場，問問那些普通旅客，他們在過去的三四年內，遇到過多少次“因天氣原因而延誤或取消航班”的倒霉事，即便當地天氣并不是糟糕到民航必須晚飛或停飛的程度。

“天氣不好是個筐，什么都能往里裝！”閣下大概也聽說過這句順口溜吧？

而且，《航班規定》里那句話的最后是“等非航空公司原因”，這一個“等”字，更是天才之筆，把“筐”變成幾乎是深不可測、無邊無際。

法律專家不應該在此缺席

從程序公正的角度來看，《航班規定》也是可圈可點的。

上文提及的美國聯合航空公司的做法，是該經營方的“家規”，并不是所有美國航空公司必須遵行的“行業規定”。換句話說，別的美國航空公司能夠借此機會向旅客提供更好的餐飲而搶走美聯航的生意。事實也確實如此，筆者后來乘坐美聯航的亞洲航班，就沒有遇到正餐被剝奪的遭遇。至于碰上亞洲這邊惡劣天氣導致航班延誤，美國航空公司在美國本土提供宿餐安排，筆者享受過多次。

然而，《航班規定》卻是中國交通運輸部發出的全國民航業界的行規，管控的是全世界第二大的民航市場，受其影響的是十多億人次旅客的權益。

這可不是雞毛蒜皮的小事，而是一項公共政策性質的大事。該規定的出臺程序是咋樣的？經過了什么環節的咨詢和論證？消費者權益團體被邀請到了嗎？人民代表大會和政協里的相關分組委員會和小組介入了嗎？等等。

筆者更希望內地律師事務所做足功課——海外的律師事務所絕不會無視這類機會——準備接手與此相關的糾紛和訴訟。國內多家大網站已經稱其為“霸王條款”，并警告：“若此規定籠統執行，極有可能成為航空公司推卸責任的萬能理由，由此導致的矛盾摩擦也可能增多”。

你等著吧，在機場里吵架摔東西的事件一定會層出不窮。

香港機場原本是全球最受好評的優秀機場之一，最近幾年里，因為飛往內地的航班大量增加，延誤和取消航班的事件上漲，引發沖突多起，有時甚至鬧到警察開進場里來維護秩序。

不忘兩大要旨：“法治” 和“市場因素”

十八大以來出臺的許多重要文件中，就其與經濟體系及市場運行密切相關的，據筆者的研習，以兩大政策宣示最受全世界的高度評價和跟蹤關注。

一是建設法治中國，二是讓市場因素發揮決定性的作用。從法律和程序角度分析《航班規定》，看看它是否合乎法治原則，上面已有提議。而從“市場因素發揮決定性的作用”來看它，也是問題突出。

我們可以換一個維度來設想，假如不是由一個政府機構發文，規定全國所有的民航公司照辦，而是由各家航空公司自作主張，愿不愿意為延誤和取消航班支付旅客的宿食費用。于是，有的愿意，有的不愿意，旅客自己選擇哪家公司就承受其服務品質和相應價格的后果，那么，市場競爭的因素就在發揮決定性的作用了。

這豈不是比政府發文硬性規定，從而消除行業內的競爭更好？ 摘自騰訊思享會