長三角地區新型城鎮化可持續發展的對策思考
——以上海市松江區為例

■郭　瑋

長三角地區新型城鎮化可持續發展的對策思考
——以上海市松江區為例

■郭瑋

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，是上海基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市決定性時期，也是松江加快經濟轉型升級，深入推進城鄉一體化，基本建成現代化新松江的關鍵時期。近年來，松江區緊緊圍繞創新驅動發展、經濟轉型升級，經濟社會發展總體平穩。

松江區位于長江三角洲東南部，太湖流域碟形洼地底部，為長江三角洲平原。東與閔行區、奉賢區為鄰，南、西南與金山區交界，西、北與青浦區接壤。東北距上海市中心約40公里。區域總面積604平方公里。它是上海連接浙江和中國南方地區的主要門戶，既是上海對外輻射的窗口，又是南方各省進駐上海的橋頭堡。

一、上海市松江區新型城鎮化建設發展現狀

目前，松江正處于產業轉型的突破期、城市功能的提升期、社會治理的創新期、城鄉一體化的深化期、生態建設的鞏固期。城市發展主旋律逐步從框架式、規模化發展到品牌化、內涵式發展轉移，全面打造特色化松江新城品牌理念，并依托城市發展效應統領新型城鎮化全面發展。較好的產業基礎、較大的發展空間、優美的城市環境、厚實的人文稟賦、走在上海郊區前列的城鄉一體化發展，為新型城鎮化建設提供了堅實支撐。

（一）城市功能不斷完善，“新城效應”日益凸顯

新城建設有序推進。松江新城完成規劃修編，新城面積由60平方公里調整為160平方公里（含東西兩側40平方公里產業園區），為促進產城融合，推動新城進一步發展拓展了空間。松江新城國際生態商務區一期功能確立。廣富林遺址公園建設風貌展現。老城改造取得突破，出臺進一步加快老城改造實施意見，4279戶居民簽訂解困安置協議，交付新居3700套，修繕3萬戶220萬平方米老舊住宅。倉城歷史風貌區改造初見成效，老城最大的休閑公園思鱸園竣工開放。府城云間路改造全面實施。大型居住社區泗涇洞涇基地、佘山北基地建設穩步推進，相關基礎設施和公建配套加快建設。

基礎設施不斷完善。軌道交通9號線南延伸和軌道交通22號線工程建成通車，站點開發與配套工程同步建設。現代有軌電車T1、T2示范線啟動建設。滬昆鐵路松江城區段南移、滬昆高速公路松江城區段抬升、嘉松路南延伸等重大工程列入市級投資項目計劃。完成松衛公路延伸、北松公路改造等一批道路建設，黃浦江辰塔路大橋建成通車。新建110kV、35kV等各類變電站17座。關閉9個街鎮14座小水廠，供水集約化建設全面完成。符合接裝條件的老城居民區天然氣改造全部完成。新建移動通信基站225個，基本實現新城區域4G網絡全覆蓋。城鎮百兆家庭寬帶接入能力覆蓋率達到100%。

（二）城鄉統籌扎實推進，城鄉發展一體化格局基本形成

城鎮化步伐不斷加快。小昆山鎮全國小城鎮發展改革試點進展順利，成為上海農民集中居住示范點。安置房建設全面鋪開，一期、二期安置房交付使用，完成千余戶動拆遷戶安置工作。衛生服務中心等配套設施逐步完善。拆舊區民宅搬遷工作基本完成，企業清拆工作有序推進。推進農村生態環境建設，加強農田、河道、村莊等農村綠化建設，推動種養結合，減少環境污染，“田成方、林成行、渠成網、路通暢”的美麗鄉村初具形態。泖港鎮創建成為國家級生態鎮。鎮村文化體育、為老服務及商業等公共服務設施基本實現全覆蓋。

現代農業發展扎實推進。松江家庭農場發展模式日趨成熟，并被寫入2013年中央一號文件在全國進行推廣。2015年，全區家庭農場發展至1119戶，經營面積占全區糧田面積的92.5%，機農一體和種養結合家庭農場的總比例達到52.1%，農業生產效率大幅提高，松江糧食生產持續豐收。創建14家蔬菜標準園。外來不規范養殖業基本清理完畢。不斷完善以農機、烘干為核心的農業服務體系，水稻生產實現全程機械化。加強農業品牌和質量體系建設。有序發展生態循環農業、休閑農業。

（三）新市鎮建設不斷強化，逐步構建“一城三片”空間布局

以構建更加和諧的城鄉關系為抓手，實施區域“山河重整”戰略。明確城鄉發展功能定位，體現城市發展統籌農村發展、農村發展支持城市發展、城市功能引領農村生活、農村生態環境提升城市品位的新格局。城鄉關系進一步融洽，城鄉面貌進一步協調，城鄉功能進一步互補，城市面貌和農村面貌相得益彰、相映成趣、有機統一。推進新市鎮建設。實現居住集中、產業集中、建設形態集中上的高度融合，形成示范引領效應，為全區提供經驗。探索純農地區“生態迷你小鎮”發展之路，努力成為全市農民集中居住工作的先行者和排頭兵。

結合各區域的資源環境條件、區位特征和產業發展現狀，逐步構建“一城三片”的空間布局。一城即松江新城，包括兩翼產業園區。作為松江的產城融合實踐區，主要是以松江新城為核心，依托東西兩翼產業區，完善城市功能，加強產城融合，發展城市服務業和先進制造業，促進城市創新發展。東北片區包括九亭、泗涇、新橋、洞涇鎮和九里亭街道。不斷完善公共服務配套設施，提升社區服務水平，增加綠色生態空間，適當控制居住功能，強化區域帶動能力和綜合服務。西北片區包括佘山、小昆山鎮。重點發揮生態環境優勢，強化自然和歷史風貌保護，拓展休閑度假功能，彰顯人文底蘊，提升城市魅力。浦南片區包括葉榭、泖港、新浜、石湖蕩鎮。作為松江生態保護區和上海市黃浦江上游水資源保護區，不斷完善生態保護機制，發展現代農業，改善農村風貌，統籌城鄉發展。

（四）以新型城鎮化綜合試點為契機，形成可復制、可推廣的經驗成果

2015年底，松江區被列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區，成為松江轉型發展的重大戰略機遇。2016年，綜合試點工作全面啟動。試點建設以人民為中心，推進城鎮基本公共服務全領域、全方位、均衡化、高水平覆蓋，補齊社會發展短板，增強人民獲得感，使人民共享發展成果。讓農村更像農村，城市更像城市，實現城鄉發展一體化是新型城鎮化綜合試點的題中應有之義。

試點建設以科創、人文、生態為三大維度，建設科創、人文、生態的現代化新松江，建設“遠看青山綠水，近看人文天地”的美好家園。科創是轉型發展的第一動力，建設科創松江，是服務、服從國家創新驅動發展戰略，服務、服從上海全球科創中心建設的需要。通過科創驅動，實現松江制造邁向松江創造，實現松江經濟結構邁向中高端，實現松江經濟發展速度邁向中高速。文化是城市發展和城市更新的本質動力。著眼松江作為“上海之根”的歷史文化基因，發掘和傳承光大“根文化”。著眼人文精神提升和城市文化興市，在“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”的上海城市精神中探索松江品質。注重人的現代化發展，建設生態宜居的松江，發展生態農業，打造生態旅游，推進環境綜合整治，注重綠色低碳發展，把生態文明理念和原則融入新型城鎮化的每一個環節，形成生態科技人文的和諧布局。

根據階段性特征和實際情況，統籌經濟社會發展各要素，試點提出30項重點任務。如G60上海松江科創走廊“產城融合示范區”基本建成；全面加快以城市更新為內涵的老城綜合改造；合理配置養老、醫療、社區服務等公共服務設施，因地制宜增加城區綠化、公共廁所等設施；中央財政新浜農業綜合開發土地治理項目全面完成；小昆山鎮全國小城鎮發展改革試點全面完成；中國歷史文化名村泗涇下塘歷史風貌保護完成一期目標；打造佘山國家旅游度假區、郊野公園、歷史文化風貌和生態農業，形成休閑度假旅游、生態旅游、文化旅游等多條旅游觀光線；實施與新型城鎮化相適應的電力建設和保障；公共服務配置基本達到全市平均水平，南北差距明顯縮小；全面建成城鄉均衡、統籌反哺機制等。

二、長三角地區新型城鎮化可持續發展的對策思考

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在。與傳統城鎮化相比，新型城鎮化在傳統城鎮化內容的基礎上，理應圍繞“新”字下功夫、出實招、顯成效，堅持貫徹創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，因地制宜、突出特色，以新理念、新思路、新觀點引領規劃、體制、機制創新。

（一）新型城鎮化建設應順應規律、順應時代、順應民意

順應規律是城鎮化的推進路徑選擇要因地制宜、因時制宜，統籌城市化進程和新農村建設推進的節奏和力度，讓市場在資源配置中起決定性作用，充分發揮好政府作用，一手抓城市建設，一手抓新農村建設和城鎮建設。順應時代是繼承、保護和發揚優秀傳統文化，理順昨天、今天和明天之間的關系，新型城鎮化建設，需要運用大智慧和大手筆，推進工業文明升級和經濟社會發展，以更遠的眼光、更敏銳的嗅覺、更前衛的理念應對經濟發展新問題、新矛盾，勾畫未來幾十年甚至上百年社會發展進步的宏偉藍圖，做好頂層設計與統籌規劃。順應民意是充分考慮廣大老百姓對新型城鎮化的意愿與訴求，使老百姓老有所養、少有所教、青壯安居樂業，應對好如何讓老年農民和少數樂于接受農耕生產、生活方式的老百姓，仍可保留從事農業勞動的基本場所和環境，應對好對高質量高層次高水平教育需求的渴望，推動青壯年的就業與創業。作為上海市郊成熟度最高的新城，在新型城鎮化諸多改革領域中如家庭農場、農村集體經濟組織產權制度改革等方面都走在全市前列，試點建設應始終圍繞以建設科創、人文、生態的現代化新松江為目標定位，統籌城市和產業融合、浦南和浦北、新城和老城、城區和松江大學城聯動發展、經濟發展和生態保護、城市發展和文化傳承、城鎮建設和管理、經濟發展和底線思維、盡力而為和量力而行之間的關系，努力探索形成可復制、可推廣的制度創新成果。

（二）新型城鎮化建設的核心與方向是以人為本

以人為本是新型城鎮化的核心和首要問題，強調人的主體性發展，從“物的城鎮化”走向“人的城鎮化”，“人的城鎮化”包括生產方式、生活方式、文明素質和社會權益等全方位進入現代文明體系的過程。圍繞人的現代化物質、文化生活需求，提供完善的城鎮承載條件和現代化生產、生活服務，不以犧牲糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，是新型城鎮化的正確方向，并結合地域特色與城鎮化發展需求，決策依照實情，謀劃要出實招，推進講求實效，群眾得到實惠。松江在長三角城市群中定位為在郊區形成功能相對獨立完整的多中心功能體系，使新城中心達到市副中心的能級水平，具備承載文化和科技創新等全球城市部分核心功能，具有對于近滬地區城鎮的服務和輻射能力。建設科創松江，既要主動積極服務服從國家科創戰略的重大決策部署，服務服從上海“四個中心”建設和全球科創中心建設，又要積極服務國家供給側結構性改革，逐漸實現由松江制造邁向松江創造。建設人文松江，既要延續城市歷史的發展文脈，塑造松江精神；又要注重促進人的現代化，提升城市軟實力。建設生態松江，應著眼于生態宜居與生態發展，圍繞城鎮化階段性特征，補齊短板、明確差距、精準發力，重點解決廣大老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，讓群眾有更多獲得感，讓城市更具活力。

（三）以“四化同步”助推城鄉一體化發展

“四化同步”的本質是“四化”互動發展，是一個整體系統。新型城鎮化建設應徹底改變過去在城鄉規劃、生產力布局、基礎設施、資源配置、公共服務、勞動就業、社會保障、生態保護等存在的重城市輕鄉村的傳統格局，推動信息化與工業化深度融合、工業化與城鎮化良性互動、城鎮化與農業現代化相互協調。產業是城鎮發展的經濟支撐、凝聚要素的磁力場，構筑以新型工業化為主導、現代服務業為支撐、現代農業為基礎的一體化產業體系，為城鎮化提供強有力的經濟支撐。試點建設應立足于三個基點，即基于全球城市近郊區的新型城鎮化、基于松江邁向后工業化時期的新型城鎮化、基于松江深厚歷史文化底蘊的新型城鎮化。堅持城鄉互動、協調發展，打破城鄉分割分治的二元結構，統籌安排城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務。以新型城鎮化建設為平臺，通過規劃引領，使大中城市、新市鎮和美好鄉村同步規劃，同步建設。通過完善城鎮規劃、調整產業空間布局、加強基礎設施建設、優化公共服務、完善社會保障等，促進城鄉資源優化配置和城鄉結構調整，促進基礎設施向鄉村延伸，優勢產業向農村轉移，公共服務向農村覆蓋，現代文明向農村輻射，建立完善以城帶鄉、以工促農的長效機制，加快城鄉經濟、基礎設施、生態環境、公共服務一體化進程。

（四）遵循開放流動協同思路，服務長三角一體化發展大局

傳統城鎮化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農村環境、農民利益發展城市，導致發達城市與凋敝鄉村并存，形成城市建設像歐洲、農村發展像非洲的畸形局面。新型城鎮化則要求在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化；堅持城鎮人力資源和經濟資源開發的協同性，產業結構發展布局和人口素質條件的協調性；推動由優先發展大城市向大中小城市并重、城鄉互補協調發展的道路轉變。新市鎮既有農村接受城市輻射的橋梁功能，又具有促進農民就地產業轉型、就業轉移和生活方式轉變的重要載體。綜合試點建設不能就試點而談試點，需立足長三角一體化大戰略全局，主動加強與長三角周邊地區的產業協同，充分尊重農民意愿。松江區小昆山鎮小城鎮試點建設，也應立足上海與松江新型城鎮化綜合試點建設總體布局，謀劃小城鎮的功能定位。由于毗鄰松江新城，具有獨特的區位優勢，因此，小城鎮試點建設應與松江綜合試點建設聯動，在產業導入、生活配套上主動銜接，實現城區人口有選擇地轉移到小城鎮生活。小城鎮建設的關鍵是解決好城鄉一體化難題，立足解決農村、農民、農業問題，進一步縮小城鄉差距，改善農村地區公共設施滯后的現狀。既要讓農民通過城鎮化實現市民化，也要保持相對穩定的自然村落數量，讓有特色的自然村落為小城鎮建設提供基礎支撐，逐步形成新型城鎮化立體式、多層次、多樣化的發展格局。□

（作者單位：中共松江區委黨校）